珠海市：规范化整合运营商大数据 赋能精细化城市治理

近年来，珠海市着力统一了电信、移动、联通三家电信运营商的人口指标标准，实现了基于手机信令人口数据的标准化、规范化，并搭建了各领域丰富的应用场景，实现了人口治理数据的最大化赋能。

一、背景与起因

规范三家通信运营商人口指标，解决人口指标不一致问题，提升运营商大数据应用于人口统计的专业性和准确性，推动社会数据和政府数据深度融合，具有重要的现实意义和应用价值。

为解决不同运营商之间人口指标的统计口径和统计方法不一致问题，珠海市政务服务数据管理局联合中国电信珠海分公司、中国移动珠海分公司、中国联通珠海市分公司三家通信运营商共同编制了《珠海市运营商人口指标分析规范》（以下简称《规范》）。《规范》是国内第一个运营商人口指标的地方规范文件，统一运营商人口指标标准，实现三家运营商大数据深度融合，支持政府部门利用运营商人口大数据开展融合创新应用。基于《规范》人口指标体系，发布了珠海市运营商人口指标分析报告。

二、做法与经过

（一）国内首创：运营商人口指标分析规范文件

通过征询省内外有关政府部门、咨询行业专家、网络搜索等方式，了解运营商大数据在政府人口治理方面应用。

珠海市政务服务数据管理局牵头组织中国电信珠海分公司、中国移动珠海分公司、中国联通珠海市分公司召开多次专题研讨会。经过广泛深入讨论，多次反复修订，达成一致成果：出台了全国第一个《规范》。

《规范》定义了7类16种人口指标体系，主要内容包括：

1.稳定活动人口。以月为单位，统计在珠海市具有稳定驻留行为的人。具体包括珠海市月稳定活动人口、某区域月稳定活动人口和珠海市年稳定活动人口三种统计指标。

2.日间稳定活动人口。在稳定活动人口中呈现日间驻留特征的人口，多与工作属性相关。具体包括珠海市日间稳定活动人口和某区域日间稳定活动人口两种统计指标。

3.夜间稳定活动人口。在稳定活动人口中呈现夜间驻留特征的人口，多与居住属性相关。具体包括珠海市夜间稳定活动人口和某区域夜间稳定活动人口两种统计指标。

4.潜在流入人口。新出现在珠海并呈现稳定活动特征的人口。具体包括珠海市月潜在流入人口和珠海市年潜在流入人口两种统计指标。

5.潜在流出人口。在珠海市长期稳定活动后长期消失的人口。具体包括珠海市潜在流出人口和珠海市年潜在流出人口两种统计指标。

6.访客人口。在珠海市内日停留时间较长（超过3小时）但非稳定活动的人口。具体包括珠海市日访客人口、某区域日访客人口和珠海市及各区域的月/季度/年访客人口三种统计指标。

7.过客人口。在珠海市内短暂停留（不超过3小时）且非长期稳定活动的人口。具体包括珠海市日过客人口和珠海市的月/季度/年过客人口两种统计指标。

（二）国内首份：运营商人口分析主题研究报告

根据《规范》定义的人口指标体系和计算方法，电信、移动、联通三家通信运营商提供珠海相关人口数据，形成全国首份珠海市运营商人口指标分析报告。

截至2020年11月底，通过对珠海市人口数据进行分析，具体表现为：一是11月稳定活动人口达到312.43万人，超过2019年的202.37万常住人口，其中三灶镇、唐家湾镇、拱北街道等地区月稳定活动人口增加最多。二是香洲区11月月稳定活动人口占全市60%以上，斗门区次之，金湾区最少。三是11月日间稳定活动人口达到288.09万人，非日间稳定活动人口达24.34万人。四是11月潜在流入人口达到17.89万人，潜在流出人口达到13.83万人，潜在净流入人口4.06万人。五是11月访客人口达到406.88万人，珠海市过客人口达到564.56万人，日访客人口与日过客人口呈现出周五周六高于其他时间的现象。

（三）全面赋能：珠海各政府部门精准治理场景

为规范珠海市基于通信运营商大数据的人口分析和应用，提升运营商数据人口分析的规范性、专业性和准确性，满足政府部门个性化人口服务管理需要，珠海市政务服务数据管理局征集了全市各政府部门反馈意见。

统一、规范的运营商人口统计数据在以下四个方面提供专业化支撑。一是赋能职住平衡布局，通过统计某区域工作时间稳定活动人口，实时掌握企业用工人数变化及员工流入来源地和流出去向，支撑规划、住建、交管等部门科学规划和高效管理。二是赋能公共设施承载，通过统计一个完整年度城区稳定活动半年以上的人口数，支撑城管、水务、燃气、电力等单位对公共设施承载能力的统筹管理，如计算污水集中收集率。三是赋能假日人流监测，通过统计节假日等特殊时点人口数据，包括娱乐场所、互联网上网服务经营场所、高危险性体育项目经营单位、景区景点、星级饭店等，支撑应急、公安、文旅等部门的精准化服务和预防式管理。四是赋能公共资源分配，通过统计与基本公共服务（如卫生、教育、养老、文化、体育等）有关的各类型群体数据，用于民生审计领域各类设施、服务规划与实际服务对象的匹配合理性，如社区医院、文化体育设施对附近社区居民热点的覆盖密度、公立义务教育阶段学校相对法定规划半径内居住人口的覆盖范围等。通过统计稳定活动人口的稳定驻留区域，为片区人口和学位需求分析提供相关数据支撑。

（四）常态倍增：运营商人口指标动态调整机制

由珠海各政府部门结合业务场景提出运营商人口应用需求，组织有关专家进行需求评审，通过评审的需求制定具体的指标参数和计算方法，最后公布新增指标内容，从而形成动态运营商人口指标管理机制。在实践应用中不断调整、优化、完善运营商人口指标体系，通过购买三大通信运营商人口数据服务，支持政府部门个性化人口服务管理应用，实现人口指标数据应用的常态化和价值倍增。

三、成效与反响

运营商大数据具有全量、动态、持续、敏捷等特点，广泛应用于人口分析及流动人口监测。借助电信、移动、联通三大通信运营商大数据技术，在疫情防控、复工复产、航展人流、公共区域人流等方面发挥了重要的支撑作用，让政府决策更加精准、科学。

（一）精准支撑疫情防控和复工复产“两手抓、两不误”

1、疫情期间人口流动监测分析。2020年疫情期间，电信、移动、联通三大通信运营商对来往珠海人员流动情况进行大数据分析，累计输出多批次人口数据分析报告，有效支撑政府防疫工作。

2.珠海市各区企业返岗率分析。截至2020年4月中旬，统计分析50人以上企业1889家，应返岗人数484876人，已返岗人数382169人，返岗率77.59%。其中在3月20日到3月23日期间，各区的企业返岗率增势迅猛，企业全面复工复产逐步好转。

3.珠海市各区各行业返岗率分析。

（二）实时提供珠海航展人流分析和人群聚集研判服务

在2019年珠海国际航展期间，查看会场人流实时热力图、访客流入与流出情况，支撑航展现场及周边的交通疏导和紧急情况应对。车辆拥堵时长同比下降了50%，参展观众投诉量同比下降82%。

（三）为公共区域设施建设提供科学化人流动线分析

基于通信网络大数据所蕴含的用户位置定位及流量消耗统计，统计珠海市海滨公园人流分布和数据流量情况，推进政府免费WIFI项目建设，合理规划和调整海滨公园免费WIFI热点的AP分布。

四、探讨与评论

根据《规范》定义的人口指标体系，电信、移动、联通三家通信运营商开展珠海市域范围内人口统计分析，取得一定实效，但还存在一些亟需解决的问题。

（一）需解决的问题

1.运营商之间存在数据重复统计。由于存在一人多卡现象，多卡分别属于不同运营商，从而造成一个人被不同运营商分别统计。这需要不同运营商合作，对重复统计数据进行去重。

2.基站覆盖范围存在误差。通信运营商通过基站来定位人员，实现市域内人口流动统计。在市域边界的基站覆盖范围往往会超过市域边界以及边远地区基站覆盖范围不全，从而造成统计误差。

3.人口统计还未覆盖所有人群。针对一些没有手机的用户群体，如婴幼儿、学生、老人等，没有被纳入统计范围，从而造成统计遗漏。

（二）下一步的优化

针对运营商人口大数据应用过程中存在的问题，珠海市政务服务数据管理局组织召开了《规范》研讨会，来自广东省政务服务数据管理局、珠海市政务服务数据管理局、中国信息通信研究院、三大通信运营商省公司及珠海分公司、数字广东网络建设有限公司等单位20余名专家齐聚一堂，展开深入讨论。最终形成的建议如下：

1.探索三家通信运营商之间数据融合去重技术。由于国家法律、法规限制，通信运营商不能直接提供详细数据。前期，三家通信运营商统一内部人口指标分析方法和数学建模、制定数据误差标准，提高人口统计数据精度和可信度；同时探讨引入拥有安全资质的第三方公正机构，通过联邦学习、多方安全计算等技术，推进三家通信运营商人口统计数据融合去重。

2.建立运营商人口分析平台。通过平台自动、实时汇聚三大通信运营商数据，优先选取人口数据精度要求不高的应急、消防、旅游等应用场景，构建数据模型，开展数据分析，向政府部门提供运营商人口数据服务，快速形成一批全省乃至全国的政企融合创新应用样板，释放通信运营商人口数据价值。

3.结合政府部门数据修正统计误差。公安、人设等部门开放部分人口基础数据给电信、移动、联通三家通信运营商，补充三家通信运营商未覆盖人群的数据统计，提高人口统计准确度。

4.持续完善《规范》内容。结合各政府部门多样化人口服务管理应用场景需求，不断扩展运营商人口指标体系，如工作人口、居住人口、重大节假日离城人口、重大节假日节后返城人口等指标。同时根据不同应用场景，设定人口数据统计精度指标，重点关注变化趋势，允许一定的误差，控制合理成本。

5.成立专项工作小组。依托珠海市政务服务数据管理局和电信、移动、联通三大通信运营商共建的移动终端大数据联合实验室人员和设施，成立运营商人口分析应用专项小组，定期梳理运营商人口数据应用中存在问题及阶段性成果，建立运营商人口数据开发利用长效机制。市范围内日累计驻留时长≤3小时的用户即为统计日的珠海市过客人口。