广西南宁市公安局：警民联调 多元化解 构建新形势下的矛盾纠纷多元化解格局

一、建设背景

2018年，南宁市社会治安综合治理委员会下发《关于印发<南宁市关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见>的通知》，2019年，自治区政法委等十一部门联合下发《关于印发广西壮族自治区矛盾纠纷排查化解联动机制的通知》，要求积极推进构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的社会矛盾纠纷大调解工作体系，及时有效预防和化解各类矛盾纠纷，最大限度消除不和谐因素。在此背景下，为解决基层化解矛盾纠纷瓶颈问题，夯实社会法治基础，提升基层服务管理水平，南宁市公安局主动适应新时代社会主要矛盾的重大转变，联合南宁市司法局共同推动治安行政调解与人民调解衔接联动，建立“警民联调”工作机制。

推行“警民联调”工作机制，是调动社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解、构建多元化解格局的新举措。该机制把治安行政调解和人民调解有效衔接，拓展、畅通了人民调解工作受理矛盾纠纷的渠道，为群众提供多元、便捷的矛盾纠纷解决方式，使矛盾纠纷有效吸附在基层、化解在基层、消灭在萌芽状态，达到稳定社会治安、促进社会和谐、提高人民群众满意率的目的。

二、做法与经过

（一）开展基础调研，深挖问题症结

按照《南宁市关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》要求，2018年南宁市公安局和南宁市司法局组织相关部门共同研究、探讨在全市建立矛盾纠纷多元化解机制，深入基层派出所开展调查研究，全面了解南宁市公安派出所接处警工作和矛盾纠纷排查化解工作现状、存在困难和问题，获取相关工作资料。

据统计，2017年全市派出所总接处警数337433起，人均接处警169.22起。在派出所的接处警案件中，大约有40%-50%是源于各种纠纷引发群众报警。派出所基本上没有专职或兼职调解员，在派出所需要调解的案件全都由接处警民警自行调解。从调研情况来看，派出所调处矛盾纠纷存在以下几种情况：

1.调解质量不高。派出所的接处警基本上由当班民警处理，警情多工作量大，有时还会在同一时间接到多起报警，且调处纠纷耗费时间长，弄不好还有可能群众把矛头转向调解的民警，民警感到委屈，心理承受压力很大。长此以往，一些民警对纠纷调处积极性不高而产生应付思想，导致矛盾纠纷调处质量不高。

2.成功率较低。纠纷总是公说公有理婆说婆有理，互不相让，加上一些纠纷现场在民警赶到时已被破坏或是现场只有当事人两人，民警又不能通过侦查手段调查取证，而且民事纠纷的化解大多都会涉及到金钱，公安机关对民事方面无强制执行力，很难促使双方讲和。

3.群众不满意。派出所调处矛盾纠纷往往要耗费大量警力、财力和精力，却又达不到预期的效果，一些纠纷案件处理进展缓慢，群众对此也不满意。

4.治安调解和人民调解没有形成合力。治安纠纷与民间纠纷分别隶属两个不同的调解机制，但两者往往又交织重合在一起。公安机关受理的纠纷由公安机关调解，司法行政部门受理的纠纷由人民调解委员会调解。据不完全统计，2017年经人民调解委员会调解的纠纷案件只有17000多起，而公安机关接处警中需要调解的警情就16万多起，形成巨大反差。

一些城区的司法行政部门也在尝试安排律师进驻派出所。但2018年全市只有5个派出所每天各有一名律师坐班。基本上都是做一些法律咨询工作，并没有真正起到缓解派出所调解压力的作用，派出所需要调解的矛盾纠纷仍是当班民警进行调解。治安调解和人民调解还没有形成合力，相互配合地调解矛盾纠纷。

（二）加强顶层设计，优化组织领导

南宁市公安局与市司法局联合制定了《关于在全市推行“警民联调”工作机制的实施方案（试行）》, 明确了南宁市推行“警民联调”工作的机构设置、人民调解员聘任、工作职责、工作制度、调解原则、受理范围、调解流程等框架体系。

1.成立警民联调工作办公室。南宁市公安局与南宁市司法局联合成立南宁市“警民联调”工作办公室，由市公安局常务副局长担任主任，市公安局分管副局长、市司法局分管局领导担任副主任，成员由市公安局人口管理支队、市司法局人民参与和促进法治科相关人员组成。“警民联调”工作办公室的工作职责是协调、指导督促全市“警民联调”工作开展，完善工作规范，及时解决相关重大问题；各县、区公安机关、司法行政机关联合成立相应的“警民联调”工作办公室，共同抓好本地区推行“警民联调”工作措施的具体落实；各公安派出所、司法所负责共同组织开展本辖区矛盾纠纷排查化解工作。

2.设立警民联合人民调解委员会。在公安派出所设立本辖区警民联合人民调解委员会（简称“联调会”），由司法行政部门负责备案管理和业务指导。联调会名称统一为“××派出所警民联合人民调解委员会”，使用“××派出所警民联合人民调解委员会”公章。有条件的公安派出所设立联调会调解室，由公安派出所负责提供办公场所和必需的办公设施。室内布置、台账资料及人民调解协议书等按照《人民调解法》和司法部关于人民调解工作相关工作要求统一制作。属治安行政调解的调解协议书按照《公安机关办理行政案件程序规定》要求制作。

3.人民调解员的人员配置与聘任。警民联合人民调解委员会按照驻所专职与兼职相结合的原则选配人民调解员，采用“民调入所”“警调衔接”“律师进所”“乡贤调解”等方式选配。驻所专职人民调解员，是指工作时间在派出所坐班，受理和调解符合“警民联调”范围事项的人民调解员。兼职人民调解员，是指联调会因调解矛盾纠纷工作需要，从人民调解员信息库中邀请到派出所受理和调解符合“警民联调”范围事项的人民调解员。

4.明确相关工作机制。明确驻所人民调解员的工作职责是排查化解矛盾纠纷、提供法律咨询服务、开展法治宣传。遵循自愿原则，合理合法原则，便民利民原则。规定了警民联调工作室的制度和调解原则，各司其职、合力互补原则。明确警民联调工作室的受理范围是派出所接处警工作中所接报的适用于人民调解和治安行政调解的各类纠纷。工作流程是规定从案件的受理取证到结案归档的相关程序。

5.加强工作保障。联调会的人员经费和办公经费由各县、区财政部门依据《自治区财政厅司法厅转发财政部司法部关于进一步加强人民调解工作经费保障意见的通知》（桂财行〔2010〕39 号）负责落实。调解案件“以案定补”标准参照市司法局、市财政局印发《关于规范人民调解员以案定补工作的指导意见》的通知（南司通〔2019〕183 号）执行。

（三）结合辖区特点，开展试点先行

2019年，在兴宁公安分局腰塘派出所、江南公安分局福建园派出所、西乡塘公安分局北湖派出所和青秀公安分局向阳派出所四个派出所进行“警民联调”试点工作，积累经验，总结问题，完善工作模式。兴宁分局腰塘派出所根据辖区特点，在辖区范围内招聘了39名具有矛盾调解经验的律师、社工、单位小区保卫人员、志愿者和辖区热心群众，组建的人民调解员队伍；青秀分局向阳派出所采取聘请专职人民调解员的方式，工作时间由专职人民调解员在派出所坐班开展调解工作；西乡塘分局北湖派出所依托辖区基层法律服务所，以政府购买服务的方式与基层法律服务所签订聘用合同，建立以基层法律工作者为主的人民调解员队伍；江南分局福建园派出所在每天工作时间，从各社区（村）的人民调解员队伍中安排2名调解员到派出所上班，开展调解工作。

（四）总结试点经验，全面推行“警民联调”

在总结试点工作经验的基础上，2020年初，南宁市公安局与市司法局联合印发了《关于印发<南宁市公安局 南宁市司法局关于在全市推行“警民联调”工作机制的实施方案（试行）>的通知》,“警民联调”工作机制在全市范围内全面铺开，有效推动了矛盾纠纷排查化解工作，进一步提升了派出所矛盾纠纷化解能力，及时有效预防和化解各类社会矛盾纠纷，防止矛盾纠纷激化，防范民转刑案件和严重暴力犯罪案件的发生，努力做到“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。

三、成效与反响

2020年，全市168个公安派出所共成立了171个“警民联合人民调解委员会”，调处各类矛盾纠纷13235起，经调解达成协议的12052起，调解成功率达91.06%。调解达成协议涉及金额10522036.22元。“警民联调”工作机制在南宁市已取得良好的社会成效，得到了辖区群众认可。

以南宁市公安局中山派出所为例，将辖区具有矛盾纠纷调解经验的律师、社工、志愿者和辖区热心群众组织起来，以“警调衔接”“民调入所”“律师进所”多元化解方式，构建“派出所+司法所+居委会+法院+律师”五位一体联调机制。聘请全区优秀人民调解员叶寿腾组建警民联合人民调解委员会，并设立了调解室，该调解室因调解工作突出成绩显著，被青秀区联调委以叶寿腾个人的名字命名为“叶叔调解工作室”。2020年，通过依托叶叔调解工作室，全年中山派出所共调解200起各类纠纷案件，调解成功案件为195起，调解成功率达到97.5％。

通过“警民联调”机制的建立，实行人民调解进驻公安派出所，实现治安行政调解与人民调解衔接联动，调处方式由单一调处向综合施策、联动调处转变，拓宽了人民调解的工作面。人民调解员进驻公安派出所开展矛盾纠纷调解，提升了调解质量，使公安派出所接处警中的非警务矛盾纠纷得到及时化解，将不稳定因素化解在基层、解决在萌芽状态，最大限度地释放了警力，减轻了基层民警的负担，使派出所民警能集中精力开展治安防范和打击犯罪，社会效果显著，群众对公安机关和基层派出所的工作满意度得到有效提升。

四、探讨与评论

近年来，基层各类矛盾纠纷呈现多发趋势，仅靠一个部门、一个单位的力量，很多矛盾难以顺利化解，需要依托各部门协调配合、共同解决。“警民联调”机制适应新形势社会基层治理的需要，将调解工作阵地前移，将矛盾化解在基层，有助于筑牢社会和谐稳定的根基，在方便群众解决纠纷的同时，又释放了警力，融洽了警民关系，提高了人民群众满意度。依托“警民联调”工作机制，能够充分整合社会资源，畅通调解渠道，有效发挥基层派出所、司法所和人民调解组织的优势，快速、高效地从根源上解决矛盾、化解纠纷。

推行“警民联调”工作机制，是坚决贯彻以人民为中心的发展思想，把握新时代“枫桥经验”的精神实质和基本内涵，结合南宁市现实情况所作出的重大创新，是对上级公安机关关于坚持发展“枫桥经验”的重大工作部署的积极回应，是在新形势下进一步推动完善矛盾纠纷多元化解机制，及时有效预防和化解各类矛盾纠纷，最大限度消除不和谐因素，确保人民安居乐业、社会安定有序的重要举措，是“枫桥经验”的南宁化。

下一步，南宁市公安局将进一步加强与司法行政部门的沟通协作，不断完善“警民联调”工作机制和保障机制，整体推进“警民联调”工作机制的开展，不断强化矛盾纠纷排查化解工作；加强派出所民警与人民调解员的相互配合，提升调解质量；积极主动与综治中心的沟通协调，依托综治中心推动建立非警务类矛盾纠纷分流机制，将矛盾纠纷分流到相应的单位或相关的行业性、专业性人民调解委员会进行及时调处，实现矛盾纠纷精细化解、就地化解，减轻派出所工作负担。