河南省新乡市：家事审判“法院+”多元解分模式助推市域社会治理现代化

一、推行家事审判改革的背景原因

为深入稳妥推进家事审判机制改革，新乡中院党组要求全市法院不等不靠，迅速行动，本着“大胆探索、先行先试”的原则，正确认识家事审判规律，转变家事审判理念，改革将处理商品经济关系或财产关系纠纷的观念和方法套用家事审判的做法，促进审判专业化。于2015年7月成立家事审判机制改革领导小组，制定了《关于推行家事审判机制改革的实施意见》，对家事审判机制改革情况进行了整体部署安排，经过不断推进，逐步建立了“党委领导、政府支持、综治协调、法院推动、社会参与”的多元化家事纠纷解决机制，形成了法院、人民调解员、心理咨询师和社会各界志愿者参加的“法院+”的多元解分的新路子、新模式。通过推进婚姻家庭纠纷化解工作，培育和践行社会主义核心价值观，弘扬中华民族传统家庭美德，维护公序良俗；提升了家事纠纷化解水平和市域治理水平，推动平安新乡建设。2016年3月，中央政法委确定新乡家事审判为多元化解纠纷创新项目。2016年4月21日，新乡中院被最高人民法院确定为全国家事审判方式和工作机制改革试点法院。

二、主要经验做法

（一）调动社会多方力量，构建家事纠纷多元化解模式。

家事纠纷长期以来在我市法院民事审判中数量一直占比较大，2013年全市法院24776件民事案件中就有5469件婚姻家庭纠纷案件，占比20.35%；2014年31234民事案件中有5925件婚姻家庭纠纷案件，占比18.97%；2015年39483件民事案件中有6222件婚姻家庭纠纷案件，占比15.76%。这其中还不算涉及家庭方面的财产性纠纷。家事纠纷涉及群体极具个性化，不安定因素多且复杂，社会影响面广而深远，迫切需要社会各界合力化解，建立起多元化纠纷解决机制。为此，新乡中院多次就家事审判机制改革的思路、措施、进展情况向市委、市综治办进行专题汇报，得到了新乡市委、市综治办的高度肯定和大力支持，2015年11月市综治办与市中院在全省率先联合下发了《关于在全市家事案件审判工作中建立“党委领导、政府支持、综治协调、法院推动、社会参与”多元化纠纷解决机制的实施意见（试行）》，建立了除法院外，人民调解组织、妇联等群团组织均参与的多元化纠纷解决机制。

建立诉前调解制度，所有家事纠纷案件在法院审理前，经征询当事人同意，先由人民调解组织、乡（镇、办）、村（社区）基层组织等社会调解机构和人员进行调解。确立了由综治办牵头，法院具体负责，将全市各级综治矛调中心同全市两级法院及派出法庭进行对接，构建覆盖全市的诉调对接平台，并逐步将全市各村（社区）、企事业单位、妇联、文明办、社会公共服务组织等各类可为化解家事纠纷提高支持的机构纳入进来。牧野区法院紧密结合当前“送法进社区”等活动的开展，主动与辖区内的2镇、1园区、7个办事处共89个社区（村）建立调解组织，通过加强对社区民间调解指导、培养人民调解员、加大诉前调解力度，将社区调解、有关部门调解和诉前调解、诉讼调解有机结合起来，努力将矛盾纠纷化解在基层；主动与司法、公安、妇联、民政、卫生、劳动等相关部门建立联动机制，在家事案件调查取证、民间调解等方面密切配合、形成合力，共同推进家事矛盾纠纷快速、有效、彻底解决；在人大代表、政协委员、社区干部、人民陪审员、部分退休老同志中聘请特邀调解员，参与家事案件的调解，充分运用、凝聚社会各界的力量，形成全社会参与的“大调解格局”。

对进入审判程序的家事案件，由法院家事调解委员根据情况，在对接平台上选择合适的调解机构及人员进行委托调解，并且严格落实司法确认制度，为非诉讼纠纷解决方式提供司法保障。为推动社会各界积极参与，市中院专门与市公安局、教育局、市妇联、市工会等单位召开联席会，建立了反家暴联动机制。依法、适时、适度干预家庭暴力，避免把家庭纠纷转化为社会纠纷，把家庭矛盾转化为社会矛盾，将事后惩罚变为事前预防，最大限度的防止“民转刑”事件的发生。通过整合社会资源，动员社会各方力量参与，创建家事纠纷社会治理新格局，实现家事纠纷“案结、事了、人和”，为我市人民安居乐业、社会安定有序提供有力保障。

（二）进行家事审判程序制度改革，实现家事案件审理的规范化。

1. 规范家事案件受理的范围。家事案件通常是指确定身份的事件以及基于身份关系而产生的家事纠纷。通常包括以下案件类型。一是婚姻案件及其附带的案件。包括离婚案件、婚姻无效和婚姻撤销案件。这类案件附带包括监护权纠纷、子女抚养费纠纷、离婚后财产分割纠纷等等。二是扶养及赡养纠纷案件。三是亲子关系案件，包括确认亲子关系、否认亲子关系。这类案件不大适用调解。四是收养关系纠纷。五是同居关系纠纷，包括同居期间的财产分割、非婚生子女抚养等等。首先明确同居与出轨不是一个概念。同居具有长期稳定性，以夫妻名义共同生活。同居是社会关系，不是法律关系。六是继承和分家析产纠纷。

2.实行诉前调解引导制度。当事人因家事案件到法院后，引导其通过诉调对接平台选择特邀家事调解员先行进行调解，家事调解员调解成功的，可申请人民法院确认调解的效力，调解不成功的及时立案，进入诉讼程序。对于婚姻、亲子关系的认定不需要调解，依法认定即可。

3.建立审前家庭财产申报制度。以前是不搞如实申报家庭财产，有的当事人把自己的财产藏起来，如果不申报，最后查出来，面临不分或少分的后果。建立家庭财产申报制度可以鼓励社会诚信制度，可以鼓励双方即使离婚也要诚信。在送达受理、应诉通知书时，送达家庭财产及个人财产申报表，并且明确告知当事人如不如实申报，将面临少分或不分的风险，如妨碍司法将涉及罚款或拘留的风险。

4.加大依职权调查的力度。涉及到夫妻婚姻危机状况的调查时由当事人提供线索，法官参与调查，还有婚姻死亡状况的调查也应当加强家事调查官等司法辅助人员的参与。涉及夫妻与未成年人关系的调查

5.不公开审理原则。家事案件往往会涉及到当事人和个人隐私以及对未成年人的保护。为方便探求案件真实，保护未成年当事人的身心健康，以不公开审理为原则，以公开审理为例外。对赡养案件实行公开审理，因为能起到公开一件，教育一片的作用。其他家事案件不应公开，因为有其私密性。

6.当事人亲自到庭原则。在离婚案件中，一般情况下，当事人应到庭。因为涉及身份关系，当事人亲自到庭有利于感情修复及调解。现在的问题是许多当事人不到庭，特别是许多80、90后，小两口还没有事呢，两亲家吵架、打架了，父母会越帮越忙。夫妻之间吵架是正常的，要倾听当事人的陈述，防止亲家吵架而导致婚姻无法和解。在有些案件中，如果一方长期不露面，玩失踪，一走就是十几年，也没有必要非得强调当事人到庭才能离婚，符合公告条件的就公告，进行人性化处理。

7.实施离婚证明书制度。由于法院的离婚判决书中有大量的个人隐私，如果当事人出具判决书以证明其离婚状态，不方便也不利于保护当事人的隐私。我们就实施了离婚证明书制度，即离婚判决生效以后，当事人可以向法院申请离婚证明书，法院根据判决制定证明书。

（三）建立专业化审判团队。两级法院全部设立专业化家事审判合议庭，合议庭成员由工作经验丰富、责任心强、具有一定家庭生活经验、热爱家事审判、善于进行心理疏导和沟通的法官组成。同时，还聘任心理咨询师、志愿者、妇联、工会、共青团系统和其他行业中热心调解工作的女性担任人民陪审员，参与案件调解工作和心理疏导。对复杂疑难纠纷邀请专业人员进行精准“治病”，经调解对危机婚姻进行修复挽救，对死亡婚姻依法判决，对发生家暴事件的通知公安机关联动，提前介入，坚决防止“民转刑”事件的发生）为家事审判插上科技的“翅膀”，将人性化、科学化理念贯穿于案件办理全过程，提高了家事审判的专业化水平。

（四）完善硬件设施，成立家事调解室；吸纳社会力量，创新调解方法。

两级法院全部成立家事调解室，调解关口前移，将诉前调解作为前置程序，除身份确认等少数不适宜调解的案件外，家事纠纷在立案诉讼前一律到家事调解室进行调解。坚持以“和”为主旋律，以“情”为主基调，采取“客厅家居式”的方式来布置家事法庭、家事调解室和心理咨询室，对存在心理问题的当事人进行心理疏导和劝解，助推纠纷的化解。

注重从细处入手，以情感人，探索出了温情调解“四部曲”，通过“看电影”“造氛围”“品香茶”“忆往事”，将“柔情”注入到司法当中；还探索出“四心四点”调解法，即在接待当事人时要做到“热心帮助当事人需求、耐心解答当事人问题、诚心感化当事人心灵、以公正之心调判当事人纠纷”，在案件调解过程中，要“找准产生纠纷的冲突点、发现解决问题的平衡点、寻找化解矛盾的突破点、捕捉调判案件的切入点”。在调解中注重通过定向分类、分层调解、专项疏导和及时回访的方式，稳固纠纷化解效果，形成符合法律规定、富有家事纠纷调解特点的有效机制。红旗区法院注重从细处入手，以情感人，探索了温情调解“四部曲”，通过“看电影”“造氛围”“品香茶”“忆往事”将“柔情”注入到司法当中。全国人大代表买世蕊和新乡市妇联原主席唐艳青专程参与调解一对“80”后年轻小夫妻的矛盾，成功挽救和修复了他们的婚姻，得到了当事人的一致称赞。新乡县法院注重通过定向分类、分层调解、专项疏导和及时回访的方式，稳固纠纷化解效果，形成符合法律规定、富有家事纠纷调解特点的有效机制。目前共调解家庭纠纷168件，化解或缓解矛盾率达95%以上。

目前新乡中院家事调解人员数据库共有志愿者调解员200余人，其中心理咨询志愿者40人，律师志愿者50人，妇女工作者30余人。通过建立名册，制作胸卡等方式，对数据库志愿者调解员的特长进行介绍，方便当事人选择。选聘离退休干部、人大代表、政协委员、律师、人民调解员以及专业的心理咨询师等社会各界人员作为专业辅助人员，充实到调解室，从事心理疏导、家事调查等工作，做到各类人员职责明确、分工协作，推动家事纠纷多元化解。

（五）注重心理疏导，引入心理干预机制。新乡中院设立“家事心理咨询室”，在家事案件中引入心理咨询介入制度，对部分有抑郁、家暴倾向的当事人进行心理疏导，帮助当事人正确对待家事纠纷，引导依法有序处理纠纷，避免带来“二次”伤害和引发新的不稳定因素。对问题家庭成员和未成年当事人采取进行心理辅导和感情修复等心理治疗活干预措施，更有利于平复当事人情感创伤，使家事纠纷解决更科学化、人性化。在家事纠纷诉讼阶段，征得当事人同意后，委托具有心理咨询师资格的人民陪审员或志愿者对当事人进行心理干预和心理疏导，为审判法官提供心理学等方面的科学依据。目前，全市基层法院已逐步把心理疏导和心理干预方法融入到婚姻家事案件审判中，助推家事纠纷得到有效化解。

此外，还与河南师范大学、新乡医学院等高校签署《协调创新战略合作协议》，聘请法学专家、医学、心理学教授为人民陪审员和家事调解员，直接参与家事审判，同时为高校提供实践基地，将法院的实践资源和高校的专业优势充分结合，为全面深化家事审判机制改革提供理论支持，共同推动多元化解决纠纷机制建设。

三、新乡两级法院在家事审判方式改革中取得的成效

（一）创新了家事审判理念。经过改革，两级法院改变以审理普通财产案件的思路去审理家事案件的传统模式，既注重审判效果，又注重婚姻家庭情感修复，更加依法保护未成年人、妇女、老年人的合法权益，破解了家事案件审理中的尴尬，创新了家事审判理念。

（二）弘扬了“和”的传统文化精神。两级法院将中华民族的“和”的传统文化精神贯穿于家事审判改革中，注重案件审判与区域特点、乡情民俗有机融合，充分调动社会各界力量形成良性互动，妥善化解家庭矛盾和纠纷，发挥了家事审判在维护社会和谐稳定的作用。

（三）实现了“家庭疗伤、法院‘减负’、社会减压”的效果。

首先，两级法院引入家事纠纷和家庭情感“治疗”的理念。针对家事个案症结所在，开出行之有效的“药方”，避免了对簿公堂带来的“二次伤害”，实现家庭疗伤。

通过上述措施，两级法院在家事改革中针对家事纠纷案件呈现出多元化的新特点，建立了社会各界力量广泛参与的多元化纠纷解决机制，逐步形成了“法院+司法+妇联+特邀调解员...”的多元家事矛盾纠纷化解的“新乡模式”。

自2016年推行家事审判改革以来，全市家事案件诉前调解率一直在40%以上，进入诉讼程序的家事案件下降明显，改革前家事纠纷案件占所有民事案件的20%左右，改革后逐年下降，近三年维持在11%左右，而同期其他民事案件数量均呈明显上升态势，说明我们的改革富有成效，多元主体参与化解纠纷使得大量家庭纠纷化解在诉前。同时，进入诉讼中的案件调撤率也呈上升态势，维持在50%左右。

四、存在问题和下一步工作思路

新乡中院在积极探索家事审判方式改革中取得了一定的成绩，但是也还存在一些问题，小的方面来说，存在制度落实不到位、机制运行不够通常。大方面来说，根本问题就是尚未建立有效的多元解纷机制，一些非诉解纷部门积极主动性不高、参与深度力度不够，而市场上的商业性调解组织基于商业利益考虑，参与解纷的动力不足，导致改革措施落实不到位。这里有认识偏差问题，也有激励、约束和保障机制不到位的原因，长时间以来人们认为产生了矛盾找法院就行，将法院视为化解纠纷的唯一主体，将化解纠纷工作视为为法院打工，导致法院“剃头挑子一头热”。下一步，我们将迎难而上、敢于担当，现阶段条件下多方宣传和引导，使得更多的社会力量参与到纠纷化解工作中来，下面简单介绍下下一步工作思路。

（一）推动将家事纠纷多元化解机制纳入社会综合治理大平台。将多元化纠纷解决机制纳入社会治理体系，既有利于统筹整合优化各类解纷组织、资源和社会力量，坚持和发展新时代“枫桥经验”，也有利于把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，方便群众解决纠纷，根本上解决各类解纷组织各自为政，解纷资源碎片化、分散化问题，推动多元解纷机制可持续发展。我们下一步要取得市委、市政府支持，以家事纠纷多元解决机制改革推动市域治理现代化。推动建立社会综合服务中心，将家事纠纷多元化解纳入其中，平台中心实行“一个窗口受理”“一个平台流转”“一个体系解决”，整合投诉举报、网格平安等10个系统平台功能，引导纠纷通过综治、司法、信访、行业调解、律师调解等解纷力量先行化解，形成了以“党委领导、关口前移、一站解纷”为特点的多元化解模式。将更多的家事纠纷化解在萌芽状态，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，将法院作为解决纠纷的最后一道防线。形成“社会调解优先，法院诉讼断后”的新时代解纷格局。

（二）探索建立家事审判和少年审判融合发展的模式。在少年审判和家事审判各自推进过程中，我们发现两者存在天然的联系和契合。1.家庭和未成年任密不可分。在传统社会中，未成年人社会化进程中最为关键的阶段均在家庭中完成，未成年人犯罪多数来自婚姻破裂或父母关系不睦的家庭。“父母状况”是对“犯罪程度”影响最大的家庭因素。完整的家庭结构、父母正常的生活状态对未成年人犯罪具有较强的抑制作用，改善家庭教养对预防未成年人犯罪举足轻重。2、审判理念机制互通互融。少年与家事审判不同于一般的刑事和民事审判。2015年12月3日，在广州召开的部分法院家事审判改革工作座谈会上，最高法院审判委员会专职委员杜万华强调，要转变理念，家事审判要以维护婚姻家庭稳定，依法保护未成年人、妇女、老人合法权益为目标，要转变机械遵循辩论主义和处分原则等财产纠纷审判原则的理念，转变偏重财产分割和身份确认、轻情感修复的理念，转变片面强调审限内结案、忽视矛盾纠纷化解的理念。要创新机制，积极探索家事审判多元化解决机制、帮抚机制、协作常态机制等。由此可见，少年审判和家事审判都体现了现代司法的“恢复性司法”“柔性司法”“联动司法”和“和谐司法”。在审判方式方面，大力倡导以和解、调解方式，法官的强制权介入、诉讼模式中对抗度都有所弱化，强调了对未成年人利益保护、家庭伦理关系等事关公益问题的法官适度职权干预、不公开审理(私密关怀)、庭前调查、调解优先、回访帮抚等特殊程序的要求。3、优化司法资源组合。

新乡中院去年组建少年和家事案件综合审判团队，开始探索两者融合发展模式，通过近一年的运行，我们感到两者确实联系密切，实现资源共享，审判资源得到整合，妇女儿童权益保护理念得到加强，下一步我们将会根据情况推动具体改革措施的落实。

（三）完善诉调对接机制建设。完善诉调对接机制，除了继续健全与非诉讼机制协调联动机制，完善特邀调解、委派、委托调解制度之外，应当把重心放在完善司法确认程序、防范虚假调解、调解员培训、深化“分调裁审”改革上面来。一是针对实践中司法确认范围过窄、门槛过高，对非诉讼纠纷解决机制保障支持、保障不足的问题，探索扩大司法确认程序范围，提高适用法院审级，拓宽适用调解组织类型，为行业调解、商业调解、律师调解等社会组织参与纠纷调解提供保障，条件成熟时，推动人民调解法、民事诉讼法等相关法律修改。二是探索完善虚假调解的甄别、惩治和防范工作机制，最大程度杜绝虚假调解。三是采取调解观摩、集中授课、案例演示等多种形式，强化各类调解组织、调解员的指导、培训，提高调解能力和水平，提升各类调解组织公信力和认同度。四是深化“分调裁审”改革，全面实现诉前矛盾纠纷多元化解与诉后繁简分流机制协调配合、无缝对接，对调解不成的案件，及时立案，进行繁简分流，促进分流、调解、速裁、快审各环节有效衔接，快速化解纠纷。

（四）进一步加强联动机制树立家事审判品牌。为了扩大创新家事审判增加社会和谐的作用，积极完善普法机制，大力开展系列普法活动，推进法治宣传，提高妇女儿童维权意识；扩大模拟法庭的覆盖面，与辖区中小学进行联动帮扶法制共建；联合市、区、县妇联开展联合送法活动，以及开展“关爱留守老人归女儿童”等专题讲座，让家事审判机制改革创新家喻户晓，提高群众对新工作机制的认同，提升司法公信力和法院形象。