南京市栖霞区：公安集成改革引领的城市人口治理转型

南京市栖霞区公安分局紧紧把握社会发展脉搏，着眼基层治理体系和治理能力现代化的高度，主动运用公安集成改革推进辖区人口治理工作，通过系统性地运用新理念、新技术、新手段，在辖区基层治理和近期的疫情防控工作中取得了丰硕成果。栖霞区公安分局的城市人口治理转型改革，为辖区群众提供了全新的获得感、幸福感体验。对于公安工作而言，这种集成改革引领了从被动应对到主动服务、从精细统计到精准智慧、从强势管理到现代治理的重大转型，成为基层治理体系和治理能力现代化发展的全新样本。

一、背景与起因

栖霞区位于南京东北部，总面积395平方公里，约占南京主城区面积的一半。其中仙林地区为南京的城市副中心，同时也是大学城和高新产业密集区。丁家庄和花岗占据了南京市四大保障房片区的半壁江山。龙潭、新港、马群等地为工矿企业集中区。而其余尚有八卦洲、靖安等城郊结合部和新农村区域。辖区内多种社会形态并存，人口流动分布具有非常突出的复杂性。截止2019年底，辖区实有人口112.2万，流动人口58.8万。常住辖区的境外人员总数居全市第一位，高达4000余人，约占全市数量四分之一。

与此同时，栖霞公安分局共有民警600余人，直接从事人口条线工作的仅有100余人。伴随着全区经济社会的快速发展，复杂的治安状况和活跃的社会活动，与公安机关有限的警力编制和治理效能之间形成了尖锐矛盾。公安机关的工作负担已经到了千钧一发的临界状态，原有模式下的人口工作已经无法承担社会发展带来的压力。尤其是长三角作为我国重要的发达地区，江苏高质量发展走在前列的目标，同样使群众对政府转型的发展和社会治理的创新充满期待。人民群众期望更加美好的生活与更加现代化的社会服务。在这种形势下，公安机关的人口治理工作如何坚持问题导向，如何践行以人民为中心的理念，如何主动适应时代发展要求，就是一个非常有意义的课题。

二、做法与经过

（一）以理念为先导的探索型改革

先进的理念是工作的先导，更决定了改革发展方向。栖霞公安分局针对辖区人口治理工作实际，推动公安改革向纵深发展。尤其是着力改变以往“头痛医头脚痛医脚”的工作思路，注重从改革集成的视角进行改革探索，着重把握各相关领域改革的关联性和改革举措的耦合性。通过结合群众需求、辖区实际、公安自身、未来发展等各个方面，下大力气解决人口治理“深水区”的痼疾顽症。同时在扶持政策、容错机制等方面给予体系性的保障，支持和鼓励在没有“石头”可以借鉴的未知领域推动改革探索。

分局组织头脑风暴团队、大数据建模团队、警营工匠团队等改革创新智库班子，集中研究孵化相关改革探索课题。先后筹措200余万资金扶持创新改革研究，并在上述团队的基础上形成长效扶持机制。定期组织分局各层次领导和智库班子成员到发达地区、先进单位考察调研，并与南京华为研究院、南京森林公安学院、江苏公共安全研究院、公安部公安发展战略研究院城市警务研究中心等单位开展合作。

在这一先进理念指引下，栖霞公安分局的改革创新环境，已经形成了良好的内部机制和内在动力。近年来系统性地推进了智能社区建设、落户制度优化、智慧公安应用、动态人口管理等一系列具体改革举措。通过不断孵化体系性、前瞻性的改革举措，栖霞公安分局在解决辖区人才引进、群租房治理、疫情防控、群众安全感和获得感提升方面，均取得了开创性的突破。这种以集成改革理念为先导的改革探索，为具体改革举措提供了产生的温床，成为公安改革不断深化的动力和源泉。

（二）以科技为引领的智慧型改革

从应对公安工作和社会需求的发展形势来看，单纯依靠增加警力与投入的粗放型增长模式已经穷途末路。我们必须借助科技的思维和手段，找到有限资源投入条件下的全新增长点。栖霞公安分局运用一系列以科技为引领的智慧型改革，成功地实现了人口治理的新型增长目标。

一是打造“实有人口动态管控系统”。城市中的人口信息采集工作是基础性工作。原先主要依靠人工劳动、手工统计，采集效率低、统计实效差、有效运用难。栖霞分局在大数据运用的基础上，开发了“实有人口动态管控系统”。该系统综合运用房屋户籍、水电网气、吃住行消、快递外卖等社会活动数据，实现辖区实有人口信息的分类分层管理，做到了实有人口信息变动的数据分析与精准推送。该系统改变了基层社区民警“天天洗楼”、“挨户上门”的人口信息获取模式，开启了辖区人口信息运用的公安大数据时代。2017年12月系统上线以来，精准推送人员信息变动线索11.6万条、“由案到人”抓获犯罪分子42人。该项目获公安部基层技术革新和全省数据建模大赛一等奖，并作为优秀项目向全国进行汇报演示。

二是开发“传销涉案人员查控模型”。栖霞分局与南京森林公安学院、南京审计学院等单位开展合作，融合了分局之前的传销查控建模成果，共同搭建了新的“传销涉案人员查控模型”。该模型对涉传销人员资金往来数据进行精准分析。近三年来，分局共捣毁传销窝点3700余处，抓获传销人员9400余名。全区涉传警情在全市占比由15%下降至2%。

三是推进“阿里智慧小区”试点。栖霞分局在市局公安研究院、辖区街道等单位的支持下，在仙林地区等多个小区打造了以智能门禁为特点的“阿里智慧小区”。该系统依托支付宝实名认证功能，为业主提供人脸识别无感门禁或扫码开门服务。阿里智慧小区具备分类授权功能，即业主拥有长期权限，租客由房东或物业进行授权，访客则由业主进行单次授权进入。这一应用解决了门禁刷卡或密码的安全隐患与使用不便等问题。民警根据后台数据分析，就能够实时掌握人员流动情况，也可以及时发现相关隐患问题和安全漏洞。物业和居民也在应用中减少了工作量和获得了相应方便。目前，东方天郡等多个小区物业公司和业委会均与分局对接，希望主动加入相关试点。

四是紧急上线“AI语音智能系统”。在今年的疫情防控工作中，栖霞区面临巨大的流动人口防控压力。为了预先掌握人口回流动向，栖霞分局会同华为公司紧急上线智能语音回访系统。对分析出可能回流辖区的人员，由语音机器人开展电话调查和防控提示。该系统1小时可完成6000名流动人口电话调查，能够准确掌握其回宁意愿、回宁时间、回宁状态等信息。该系统上线后，立即承担了辖区防控中流动人口的全部电话回访工作。前期通过回访，已准确掌握已经返宁和近期计划返宁人员信息。分局根据情况预先引导其合理调整回宁计划，并就有关疫情防控政策进行了宣传。“AI语音智能系统”为做好防控工作提供了强大武器。今后可根据需求进一步拓宽话路，在其他基层治理工作中发挥作用。

（三）以人民为中心的服务型改革

公安机关由于其特殊的职能属性，长期以来是以强势管理者的形象出现在公众面前。但随着社会生活的发展，对于公安机关打击犯罪之外的职能，要在“以人民为中心”理念的指引下，由强势管理型、被动应对型向共建治理型、主动服务不断转轨。

一是通过权力下放，实施就近服务，让群众“就近办”。为解决栖霞区辖区面积大、办事通勤远的问题，分局通过权力空间调整为群众节约时间，主动将审批权下放派出所，推广“快速核”。2019年6月起，栖霞分局在全省率先将市外亲属投靠等近十项户口审批权“下放”基层派出所。办事群众可在属地派出所一站办结，相关流程最长缩短了20个工作日。仅权限下放的前2个月，各派出所就为群众累计节约流程时间15000余天。分局主动打破户籍、身份证、出入境等内部窗口设置界限，全区派出所实现“一窗通办”。栖霞分局还将服务前移警务室，为全区84个社区警务室配置公安内网，方便为群众办理咨询相关业务。分局选取八卦洲下坝等12个偏远农村社区，由社区民警作为“代办员”受理相关户籍业务。

二是推动整合资源，理顺内部流程，让群众“便捷办”。分局坚持聚焦民生需求，主动打破信息壁垒、推动数据共享，尽可能减轻群众办事负担。分局联合区民政、住建、人社及市局大数据中心，做好信息资源汇聚，消除部门间的“信息孤岛”。通过实现结婚证、退休证、房屋不动产权证等证明的平台核验流转，有效解决了群众“多处跑”、“往返跑”的问题。分局针对辖区大学多的特点，联合区人社局、大学生创业中心，将人才落户、就业指导、证件办理等服务汇聚通办，打造了独具特色的人才落户服务大厅。同时推行大学生、企业员工等户口集约办理，进一步优化了南京的营商环境、提升了政府的服务品质。分局还取消了当事人提供材料复印件的“惯例”，全面使用高拍仪保留数码照片底档。对于确需留存复印件的，由窗口服务单位自行复印。对于本人难以到场而委托办理的，代办人可通过视频通话、合影授权等新媒体方式进行办理。

三是深化需求响应，做好贴心服务，让群众“贴心办”。分局大力推进自助办、网上办、绿色办等形式，努力使群众享受方便快捷的贴心服务。分局在区政务中心设置60平方米“互联网+”政务体验区，配备“自助照相机”、“自助取证机”、“港澳台自助签注机”等8类自助服务机。能够随时为申请人提供证件办理、信息录入、费用缴纳等“一站式”服务，兑现了24小时服务“不打烊”的承诺。除此之外，分局在窗口配置外网自助查询打印一体设备。办事群众可同步自助打印学历认证报告、职业资格认证、缴纳社保明细等8大类证明。同时大力推进南京公安“微警务”平台的使用，把十余项人口业务拓展至“掌上办”。对于不会使用或不使用智能手机的群众，民警依托智能警务终端，帮助群众网上办理。针对有实际困难的群众，民警还可以携带智能警务终端提供登门服务。尤其是特殊群体的群众，可通过电话预约民警上门办理，变群众“上门跑”为民警“登门办”。国家重要考试期间，分局在辖区考场还设置临时办理身份证明的“爱心驿站”，为遗失身份证的考生解决燃眉之急。

（四）以共享为目标的治理型改革

按照传统观念，公安机关打击犯罪之外的工作主要是履行社会管理职责。但随着社会的发展，我们的社会环境和群众诉求都有了很大变化。特别是在共建共治共享的理念指引下，在某种意义上的公安机关和人民群众，都需要共同扮演社会治理参与者、合作者和受益者的角色。公安机关需要站在平等的角度上，为对方考虑如何更有效地进行社会治理合作。

一是推进合作共赢，破解合租群租整治难题。栖霞区目前至少有2万余套合租房。这些合租房安全隐患密集、管理难度很大。栖霞分局积极在房屋出租户中推广应用“智能门锁”。“智能门锁”通过刷身份证开门、设定人员员额、使用有效时间等技术手段，消减了房东更换门锁、配置钥匙、提供门禁等运行成本，也使得房东在掌握房屋状况、委托他人管理等方面获得便利。社区民警则通过“智能门锁”的租客信息动态感知，迅速便捷地掌握了相关人员情况。在疫情防控期间，经对“智能门锁”系统进行升级，还实现了实时掌控回宁人员动态、确保居家隔离措施的功能。“智能门锁”项目在2019年度市局基层技术革新评选中荣获二等奖。为了进一步规范合租房管理、压降风险隐患，分局在定期开展执法活动的同时，通过制定规范打造样板进行疏导治理。栖霞分局与住房城乡建设、消防救援、城市管理等专业部门推广出租房的“样板间”、“试点房”。通过明确电路改造标准、配备消防救生设备、规范房屋结构改造，直观、简洁、明确地引导房东向“达标”靠拢。尤其是在“样板间”、“试点房”设计上，充分考虑房东压缩开支的心态，在确保安全的前提下将电路改造费用压缩在500元以内。这样有效促进房东主动拆除违规隔断，进行合理的电路安全改造，配合风险隐患整改。

二是推进交流互通，破解外籍人员治理难题。针对辖区外籍人员数量庞大、动态活跃的情况，栖霞分局积极推进交流互通，主动打通中外沟通渠道。分局组建了“中”“外”结合的网格队伍。以社区民警和网格员为主力，结合大学、小区治安志愿者等兼职网格员组建“中管队伍”。同时根据就近网格、相同语言、文化相近的原则，组建美洲、非洲、东南亚等5支 “五员一体”的“外籍网格员”队伍。形成全语种交流互通的无沟通障碍工作队伍。分局注重打牢“网上”、“网下”结合的工作阵地。在外国人居住占比较高的小区建立“外国人服务站”。在外国人居住人数较多的小区建立“外管警务室”。在留学生较多的高校建立“留学生服务中心”。相关设施可以就近提供自助申报、“微临住”登记及政策咨询等服务。还组建了外国人议事会、中外居民联合巡逻队等，参与小区自管自治的组织。分局在网上组建“外租房微信群”，会同区外办共同开发全英文版的“外国人管理服务平台”。两个平台可以智能精准推送衣食住行、网格员联络等个性化的服务。还可以通过主动申报和信息关注，形成线上线下互为补充的完整闭环空间管理。在近期的疫情防控工作中，分局以上述平台为载体，与外籍人员共同做好出入境人员的疫情防控工作。分局通过相关平台，精确掌握了外籍企业员工、租房外国人的在宁基本信息。部分留宁的外籍网格员主动协助公安机关，提供韩、日、意、伊等多国语言翻译服务，缓解了初期翻译力量不足的问题。在集中观察工作中，通过外籍工作队伍与外籍人员沟通政策，起到了良好的效果。外籍网格员作为“五包一”的重要力量，面向新入境外籍人员提供一对一的服务工作。尤其是在开展涉外政策解读、安抚疏导情绪等方面，为防控工作贡献了很大力量。

三、成效与反响

通过多年来公安工作的改革集成，栖霞区人口治理工作取得了良好的成效。分局通过技术进步打造了一批贴合基层实战需要的人口治理智慧警务创新品牌。“实有人口动态管控系统”等多个项目，在公安部、省厅、市局数据建模大赛中3次夺得一等奖，并作为公安部基层技术革新优秀项目向全国进行汇报演示。在“十百千”基层赋能计划评选中，我局人口管理大队获评“数据智能应用示范所队”。分局因科技兴警在人口治理工作方面成绩突出，被省厅记集体二等功。在2020年1月10日召开的国家科学技术奖励大会上，分局作为全省唯一公安机关代表，受邀到人民大会堂观摩学习。

由于人口治理基础工作扎实，辖区整体发案连续三年保持下降趋势，破案率持续上升至35.6%，位列同类分局第一。公安部经侦局专门刊发简报介绍我局打击防控传销工作经验，并于2019年12月27日在我区召开打传现场会。2019年辖区社会治安满意度、公众安全感分别持续上升至96.4%和97.9%，创历史新高。由于辖区良好的营商交流环境，吸引了大量外国人前来创业就业、学习生活。全区常住外国人近3年持续以20%以上的速率增长。公安部、省厅简报和省、市政府专刊刊文介绍分局相关工作经验。在疫情防控期间，来自尼日利亚的留学生、外籍网格员欧莱德，在居住的小区担任志愿者，为疫情防控工作做出自己的贡献。在今年3月16日，他受到了南京市委书记张敬华的会见。国务院发展研究中心、公安部科技信息化局、移民管理局等单位先后到分局专题调研分局涉外人口工作。

四、探讨与评论

近年来，栖霞公安分局通过一系列人口治理方面的集成改革，取得很好的社会效益，给辖区群众增添了幸福感与获得感。梳理这些集成改革经验，带给我们诸多启示：

一是推进公安集成改革是公安改革的必由路径。公安机关的改革发展和工作质态，关乎人民群众生产生活的多个方面，关乎国家治理现代化的坚实基础。公安机关的改革发展在国家治理中处于重要的地位。而进入深水区的公安改革，必须通过集成改革的路径实现脱胎换骨。栖霞分局紧紧扭住系统集成这一核心，在思想方法、手段运用、改革方向上进行大胆探索，通过集成改革成功破解了基层改革中的“碎片化”问题。这种基于改革方法论创新的集成超越，对于推进基层公安改革具有很高的推广价值。

二是推进公安集成改革必须搞好顶层设计与系统推进。栖霞公安分局的集成改革实践，从一开始就得到了上级党委和辖区政府的高度重视。区委、区政府不仅在政策、财政上给予全力支持，还积极派员指导帮助改革探索，协调相关部门同步推进。实践证明，公安集成改革客观上面临许多单靠基层无法啃下的“硬骨头”，只有依靠各级党委政府支持，才能最终形成有效突破。

三是推进公安集成改革要培养敢于作为的担当和善于作为的能力。栖霞分局的集成改革能取得如此成效，得益于党委班子的科学谋划和强力推动，得益于栖霞分局强烈的改革意愿和改革担当。当前和今后一个时期，是地方落实中央全面深化改革各项任务的高峰期和集中攻坚期。各级单位必须要激励敢于担当的勇气和善于作为的能力，培养一支能够有力推进改革的生力军。

四是推进公安集成改革要坚持“以人民为中心”的价值标准。在未知领域的改革探索中，失去了可以摸着过河的石头，如何确保正确的改革方向。我们认为要始终坚持“以人民为中心”的判断标准。即是从人民群众根本利益的角度出发。是否有利于解决制约长远发展的根本性问题，是否有利于解决当前的突出矛盾，这是我们推进改革的初心和使命。改革没有标准答案，“以人民为中心”的立场就是标准答案。