南京市栖霞区：一次不跑 事情办好——打造“网购式”不见面政务审批新模式

南京市栖霞区自2017年以来，充分运用“互联网+”思维，集成利用人脸动态识别、身份远程验证以及大数据等现代信息技术，系统化打造“不见面审批（服务）”体系，将服务窗口、服务机制拓展到PC端和移动端，持续推进权力精简下放、审批流程再造和监管方式创新，由传统的窗口“面对面”转变成为互联网上“键对键”，群众、企业办事犹如“网购”，实现“一次不跑、事情办好”。2017年4月全国第一张不见面审批营业执照在栖霞区诞生。2020年4月21日顺利通过江苏省服务业标准化试点项目评估验收。

一、背景与起因

长期以来，在政务审批服务，特别是商事登记领域，由于涉及主体多、部门多、法规多、标准多，群众、企业办事多头跑、重复跑、跨地跑等问题，一直是优化营商环境的难点、堵点。以商事登记为例，在改革前，审批效率与审批质量的不平衡，一直是困扰基层政府的一大难题。

一方面是“办事难”，审批服务效率不高。传统窗口审批，申请材料多、办理环节多是常态，同时规则不透明、审批人员自由裁量权大，材料齐不齐全到窗口后才知道，极易导致申请人往返次数多、办结时间长。另外，实体办事窗口往往相对集中，也使得申请当事人不得不在办事窗口间来回跑，并忍受停车难、排队久等困扰，办事体验差。

另一方面是“监管难”，审批质量难以保障。传统审批方式往往限于对申请材料的形式审查，无法对申请人提供的信息进行全面有效的核实，虚假身份注册、花钱雇人当假股东、注册后即失联的问题时有发生。虚假登记或登记后失联，极易引发经济纠纷，干扰市场秩序，破坏社会信用，事后监管难度大，后续处理成本高，影响区域营商环境。

针对传统政务审批服务中效率和质量的这一“双重压力”，栖霞区深入推进“放管服”改革，创新构建“不见面审批”模式，在商事登记领域率先试点突破的基础上，向政务服务领域全面推广，实现让数据多跑路、让科技来把关、让群众少跑腿，重建审批服务新生态，全力打造最优营商环境。

二、做法与经过

（一）创新开拓“不见面审批”1.0版

2017年4月，上线运行商事登记“不见面审批”手机APP系统1.0版，开启了从“群众跑腿”到“互联网信息跑路”的政务服务新模式。一是身份及时认证，信用联合查验。1.0版以“网上办、不见面”为目标，申请人只需登录“不见面审批”系统，采用信用审查、人证核对、人机验证等在线提交办理，以“不见面”方式即可办结企业开业所有申请事项。二是受理审批分离，区街一网通办。按照“前台全科受理、后台同步审批、区街联网通办、证照立等可取”的目标，实施受理权、审批权相分离的全科政务改革，一名全科社工就可承接进驻区街服务中心的所有政务，实现不见面审批“一窗受理、分类审批、综合出件”。三是制定清单标准，全程规范办理。将不见面审批服务事项清单和办理指南全部标准化入库，向社会公布，并推行申报材料规范化、标准化、电子化，开展在线填报、批复，取件可选快递送达，办理时限从平均10个工作日缩短到0.5个工作日。2017年4月27日，全国第一张“不见面审批”公司营业执照在栖霞发放，当年全区新增各类市场主体18804家，增幅和增速均居全市第一。

（二）不断拓宽“不见面审批”服务范围，持续优化审批流程

2018年4月，栖霞区上线运行“不见面审批”微信2.0版，进一步优化用户操作方式和使用体验，拓展服务事项范围，并依托“不见面审批”体系，持续推进部门职权重组、流程再造和观念更新，提升行政效能。“不见面审批”微信2.0版覆盖服务事项扩展到区级458项、街道132项，构建了远程不见面办、窗口刷脸办、自助终端办、便民中心办、银政联动办“五位一体”的审批场景。全面取消纸质申请文书，申、批、领时间压缩至20分钟，真正做到“减无可减、放无可放”。同时，通过技术验证手段的不断升级，强化信用约束作用，通过后台数据对申请当事人进行更为严格的信用审查，把好投资主体市场准入关，使失信失联行为有了制约。

2019年，栖霞区在“不见面审批”2.0的基础上再次迭代升级，上线3.0版本“企业开办掌上通”，打通了注册登记、刻章备案、银行开户、税票申领以及社保登记等企业开办5个环节，每个环节不超过30分钟，最快2.5小时完成全部流程。升级后的3.0版，打破了数据和业务的分割，搭建了政银企共享共用平台，满足审批部门、银行、企业等多方主体共同应用要求，使数据推送、信息查询、资料上传、相互交流等功能可以实时完成，让企业申报和审批工作“触手可及”，企业全生命周期审批服务均可“不见面”完成。现在，办事群众使用一部智能手机即可完成包括商事登记等在内的580个事项“掌上办”。

（三）整合多平台政务资源，推进“互联网+政务服务”能力建设

服务好不好，群众最有发言权。为了让更多的群众享受到改革的红利，栖霞区大力整合各种政务资源，充分发挥“互联网+政务服务”的积极作用，将“不见面审批”3.0与“栖霞区政务服务微门户”整合，并上线“栖霞区政务服务”微信公众号，进一步统一办事入口。2019年11月，在江苏省政务服务APP正式上线“南京栖霞旗舰店”，成为南京市首个在省级APP上开设的区级旗舰店，有效提升了“不见面审批”品牌影响力。积极探索“办成一件事”的集成式政务服务新模式，在南京市宁满意“十个一”工程中率先实现了50个事项“一证通”，63个事项“一城通”，67个事项“一区通”，64个事项“一照通”，45个事项“一链通”，37个事项“一机通”，实现用户在手机端一次填报，后台跨部门流转办理，充分简化了办理流程，压缩了办件时间。

（四）固化改革成果，推进“不见面审批”标准体系建设

2018年4月，“不见面审批”项目被确立为江苏省服务业标准化试点项目，建立了包含服务通用基础标准子体系、服务管理标准子体系和服务提供标准子体系三大部分、48个小类，共539项的“不见面审批”省级服务行业标准体系，并于2020年4月21日顺利通过江苏省服务业标准化试点项目评估验收。

三、成效与反响

不见面审批服务上线运行以来，用户注册活跃，手机办件量大幅上升。涉及民生事项，线上办件量月平均4500多件；2019年全区共有10563家公司、2176家个体工商户通过不见面审批系统完成登记注册，不见面率超过95%。疫情防控期间，“不见面审批”发挥实效，以“零接触”优化政务服务、“云审批”助力项目提速，多措并举助企帮企。今年2月3日以来，在栖霞区政务服务中心办理的35115件业务中，网络办理21872件，达到总量62%以上。

（一）群众有较好的体验感、获得感、满意度

当今社会“一机走天下、凭脸办事、无纸化服务”，栖霞区进行了超前探索，将这三样鲜明的时代特征因子充分融入“不见面审批”。一是更加便捷。业务申请不受时间、区域限制，即便是多人身处异地也可同步完成各自的身份验证、签名盖章等。二是更加智能。刷脸后自动呈现待办事项的电子申请文书，经签名盖章确认即可，所有的审核、验证都前置到手机端自动完成，无需在受理、审批等后续环节再重复。三是更加精准。想冒用他人身份办理商事登记已不可能，存在信用失信记录的必须先去进行信用救济。四是更加透明。所有申请材料一次性推送，所有操作系统会同步提示，一目了然，不必担心材料不齐全，也杜绝了办事人员可能的寻租空间。

（二）显著提升了政务服务效能

不见面审批，真正实现了“一网通办”“一窗通办”“一机通办”的高质量政务服务，它不仅仅是一项技术升级，更涉及到体制改革、机制创新、流程再造，是系统性的整体改革。一是改善了政务流程。以商事登记为例，由改革前的6个环节精简为3个，每个环节均可在30分钟内办结，从体制、机制上支撑企业在0.5个工作日内办结所有的企业开办手续。二是优化了营商环境。“不见面审批”通过政府搭台引入市场竞争机制和效率监测机制，调动起银行等社会服务机构的主动性，对于服务企业的事项，变过去政府“催着办”为服务机构“抢单办”，真正把全方位的优质服务送给企业。三是打破了信息壁垒。“不见面审批”多主体共用、流程自主驱动的办理方式，实现了各主体间的信息共享共用共验，审批部门之间，上一环节的结果作为下一环节的重要依据和条件，审批流程环环紧扣、自动验证，确保每个申请真实可信、审批顺畅流转。四是构建了诚信生态。“不见面审批”系统以信用为核心、信息技术为手段，从根本上杜绝了冒用身份、冒用签字、冒用公章等进行虚假注册行为。例如，通过实名验证、大数据比对等技术，清晰界定申请人的诚信主体责任；通过精准把好市场主体准入关，共享信息源头关，让诚信者办事享受更加便捷高效的“诚信福利”；通过持续优化系统流程，保持办事规则和要求的透明化、一致性，杜绝不必要的人为干预。

（三）获得了中央及社会的广泛肯定

当前，发源于栖霞的“不见面审批”已在全省上下全面推广实施。

四、探讨与评论

（一）“不见面审批”推动了服务窗口体制去中心化

“不见面审批”机制是一个全透明、实时互动、可监控进程的工作机制，解决了窗口受理能力有限的瓶颈问题，不仅大幅提高了行政审批效率，同时又避免了一些地区服务大厅“巨量化”所带来的排长队、停车难等各类负效应，真正实现了行政审批效率和服务质量的“双提升”。

（二）“不见面审批”是降低营商制度性成本的有效路径

准入源头不能把好关，必然导致事中事后监管难、成本高，使得后续各监管职能部门筑牢樊篱、反复核验来规避责任，增加合法经营者的制度性成本。“不见面审批”正是应对这一传统难题的有效方式，利用省市法人、自然人信用信息数据库和后台的大数据核验，市场主体信用准入审批得以有效落实，大大降低了区域营商的制度性成本。

（三）“不见面审批”促进了行政审批公正透明廉洁高效

不见面审批体系实现了全面、全程无纸化办理，整个流程就是电子数据处理的逻辑程序，所需时间是确定的。而且，申请人可以随时查看办理进程，一切都是公开透明的，所有申请人的办理程序都一样，人工无法在中途随意增减内容或阻断进程。这样的申请方式不仅把申请和办理从繁杂的手工劳动中解放出来，节省大量的人力和时间，而且从根本上杜绝了经办人寻租的可能，从制度上保障了公正清明的营商环境。

（四）“不见面审批”具有较高的可复制性

由于“不见面审批”可实现线上线下、前台后台、多种场景的兼容对接，“不见面审批+”的工作模式能够深入渗透公共服务、社会治理等更为广泛的领域。例如，栖霞区已在覆盖全区的“掌上云社区”中全面嵌入“不见面审批”功能模块，将每名用户的手机都变成了服务的窗口，590多项政务审批服务事项只需在群内@智能社工机器人“小栖”就可足不出户“一键”办理，全区基层社会治理成效也得以显著提升。“不见面审批”不但在商事登记、政务服务领域已展现出卓越能力，今后还将在投资建设、互联网+监管和规范化、标准化建设等方面进一步拓展，以更大程度便民惠企为改革的出发点和落脚点，让企业、群众在需要政府服务的各领域都能“一次不跑、事情办好”。