湖北省十堰市郧西县：扎实开展“百名律师进乡村”活动

2018年11月在十堰市率先探索推行“四进”公共法律服务模式（以下简称律师“四进”），采取政府购买服务方式，推动律师下沉基层提供服务，打造了全民自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治乡村建设新格局，为郧西经济社会高质量发展提供了良好的法治环境,2019年度郧西“全面依法治国”工作位居全市第二位。

一、背景与起因

郧西县位于湖北边陲，北依秦岭，南临汉江，东接郧阳，西邻西安，周边与陕南的商南、山阳、镇安、旬阳、白河五县及本省郧阳区毗邻。全县版图面积3509.6平方公里，现辖18个乡镇(场、区)，348个村(居委会)，总人口50.9万人。集老、少、边、贫、库于一体，地属全国14个集中连片特困地区——秦巴山区，是国家级重点贫困县，经济基础十分薄弱，2018年地方一般公共预算收入4.7亿元。本世纪初，由于发展不够，二元结构突出，城乡发展不平衡，重点领域、重点群体、重点人员的信访矛盾复杂，信访人信访不信法，处理信访案件支出了大量的行政成本，牵涉了县乡村干部的大量精力，而重复上访、越级上访甚至赴京到省上访时有发生，严重影响一方社会稳定，也制约和阻碍地方经济社会发展。因此，引导信访群众通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决矛盾纠纷、运用法律武器维护群众利益成为现实迫切需要。如何让法律专业人才充分发挥职业优势和第三方作用，参与到信访维稳工作中来，郧西县委、县政府在充分调研、开展试点的基础上，决定采取政府购买服务的方式，大力开展“百名律师进乡村”活动，推行“四进”工作模式。即：党政机关、村（社区）聘请法律顾问全覆盖，律师参与重大决策、疑难案件调解全覆盖“两个全覆盖”；律师进乡村（社区）、进信访大厅、进信访疑难案件、进综治中心“律师四进”；律师参与化解矛盾纠纷、履行信访值守、开展法治宣传、提供法律咨询、开展法律援助、协助村(社区)开展依法治理“六项职责”。通过活动的开展，充分发挥律师在决战决胜脱贫攻坚、促进农村经济发展、维护农村社会稳定工作中的重要作用，破解了基层治理难题，使人民群众树立了法治观念，增强了基层干部的依法办事能力，推进了法治乡村建设。

二、实践与探索

律师“四进”工作模式的核心是采取政府购买服务的方式，推动法律服务供给侧改革，促进律师资源下沉基层，开展公共法律服务，推进法治乡村建设。具体体现在三个明确：一是明确了工作范围。党政机关、村（社区）聘请法律顾问全覆盖，律师参与重大决策、疑难案件调解全覆盖。全县所有党政机关、所有村（社区）聘请律师担任法律顾问，重大决策律师进行合法性审查，提供法律意见。疑难信访案件律师全程参与，充分发挥第三方优势，进行调解。二是明确了工作岗位。在县群众信访接待大厅建立访前法律工作室，律师轮流值守，为信访人提供法律咨询。在乡镇综治中心建立律师工作站，乡镇聘请的法律顾问每月坐班服务三天。在村（社区）建立律师工作室，每月工作二天。在信访疑难案件调解建立律师包案责任制，形成重点信访人律师重点包联化解。三是明确了工作职责。律师重点要完成参与化解矛盾纠纷等六项职责。

为了切实推进做好律师“四进”工作体系，主要做法是：

一是建立组织领导机制。为了加强组织领导，县委成立了由县委常委、政法委书记任组长，县政府分管副县长为副组长，相关县直单位负责人为成员的领导小组，统一领导“百名律师进乡村”活动的开展。依托乡镇政务服务大厅建立公共法律服务工作站，在村（社区）设立工作室，形成县、乡、村三级管理服务网络，确保了活动有序开展。

二是建立财政保障机制。全县统一规定按照每天600元的标准列入政府财政预算，对律师“四进”工作进行资金保障，仅此一项，2019年郧西县投入财政资金480万元，以购买服务的方式，聘请七家律师事务所44名律师组建服务团队，其中，30万元用于在县信访局设立访前法律工作室保障，律师每天轮流值班，直接为信访群众提供法律咨询；39万元用于在乡镇综治中心设立律师工作站保障，律师每月在工作站工作3天，提供法律咨询，化解矛盾纠纷；411万元用于全县286村（社区）设立律师工作室保障，律师每月驻村工作，开展法治宣传，提供法律咨询，化解矛盾纠纷。

三是建立工作运行机制。即：公示制度。每名律师制定公示牌，发放服务卡，将自己基本情况、服务内容、服务承诺、服务流程、电话、QQ号、微信进行公示，方便群众线上线下联系咨询，同时公布监督电话，便于群众对律师工作进行监督；工作清单制度。律师到村工作时候身穿红马甲，佩戴统一标识，重点围绕矛盾纠纷调解、群众法治宣传、信访中心值守、政策法律咨询、开展法律援助，协助乡村治理等六项工作任务开展工作。律师每月驻村工作不少于2天、入户走访不少于5户、开展法治宣传不少于1次、法律咨询不少于1场，每季度化解1件信访疑难案件；后勤保障制度。律师到基层开展工作，由乡镇和村统筹提供住宿、就餐、交通、活动场所等必要的后勤保障，律师按照公务员县内出差标准，交纳生活费，有效提高了工作效率，让律师工作无后顾之忧；律师十不准制度。制定了十条不准违反的工作纪律，规范驻村律师服务，维护律师从业形象。

四是建立考核评价机制。制定了《考评评分细则》，建立了月度考核、季度考核和年度考核制度，采取百分制，分为优秀、先进、合格、不合格四个等次进行考核。考评结果作为兑付服务费、律师事务所和律师年度考核奖励加分及评先彰优、律师年审评价、法治建设年度考核的重要依据。同时实行淘汰制，根据年度考核结果，对工作不负责任、化解矛盾纠纷不力，群众评价不高的律师予以淘汰，下一年度不予聘请。

三、取得成效及反响

自郧西县开展“百名律师进乡村”活动以来，广大包联律师按照部署要求，积极投身法治乡村建设的一线，翻山越岭，走村串户，深入田间地头，倾听群众诉求，讲解法律知识，调解矛盾纠纷，他们动真情、明事理，化积怨，成为了法治乡村建设的生力军，充分发挥律师的职能作用和专业化优势，使广大人民群众进一步树立法治观念、传播法治精神、崇尚法治信仰，成效明显。

一是推进了依法行政。通过建立普遍的法律顾问制度，各级政府、县直单位制定规范性文件律师全程参与，提供法律咨询，进行合法性预审。行政执法时，律师从合法性文书、程序等方面提出建议，有力推进了全县法治建设水平。律师进乡村举办法治宣传讲座，参与信访值守、乡村决策、项目论证，推进了乡村依法行政。在工作中，律师发挥自身职业优势，既给乡村排了忧解了难，又给老百姓维了权，法治效果逐步呈现。全县上下已初步形成了乡村治理法治先行，依法行政有章可循的喜人局面。

二是增强了基层干部群众的法治观念。截至2019年12月，全县律师每月定期进村入户开展法律服务，做宣传、当参谋、给援助，开展法治宣传981场次，提供法律咨询5386余人次，举办法治讲座528场次，化矛盾纠纷628件，承办法律援助104件，基层干部群众“有法律难题先找法律顾问”，人民群众自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识正在形成。

三是促进了乡村社会稳定。全县建立了18个“公共法律服务工作站”和286个“公共法律服务工作室”，搭建了县、乡、村三级联动服务平台，把法律服务延伸至“千家万户”。律师定期对顾问村矛盾纠纷风险点进行摸排、分类处理、联动化解。乡村干部、群众遇到问题主动邀请驻村律师参与，听取律师的意见。律师发挥第三方独特作用，从法律角度审视问题，法理情融通调解矛盾。郧西县截至2019年12月份，驻村律师共化解疑难信访案件254件，一般信访纠纷435件，化解了一大批骨头案，有力促进了乡风文明、社会和谐。

四是提高了人民群众幸福感和获得感。通过开展“百名律师进乡村”活动，律师已成为基层普法的中坚力量，全县所有党政机关、村（社区）都有了自己的律师。特别是农民不但可以面对面向律师咨询，还可以通过网络和微信等线上平台与律师实时联系，律师帮助群众解决矛盾纠纷及时、便捷、高效，最大限度的满足了群众的法律服务需求，极大的提升了人民群众幸福感和获得感。

四、探讨与评价

1.律师“四进”是贯彻落实依法治国方略的重要举措。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。开展“律师四进”活动，让律师发挥专业优势和第三方优势，参入调解矛盾纠纷、开展法治宣传、履行信访值守、提供法律咨询、开展法律援助、协助乡村(社区)依法治理，能够有效推进依法治县，促进农村经济发展，维护社会和谐稳定。

2.律师“四进”是破解基层社会治理难题的重要手段。多年以来，郧西县信访矛盾突出，在全省全市一直处于高位徘徊，群众信访不信法，因处理信访案件付出大量的人力、财力、物力，成为制约和阻碍郧西经济社会发展稳定的一大“顽疾”。开展“律师四进”活动，牢牢把握基层治理法治化这个核心，充分发挥律师职业优势和第三方作用，能够以法治观念引导信访群众通过法定程序表达诉求、依靠法律手段解决纠纷、运用法律武器维护自身合法权益，破解新时代基层社会治理难题。

3.律师“四进”是建立公共法律服务体系的重要载体。中央《关于实施乡村振兴战略的意见》中强调，要建设法治乡村，并健全农村公共法律服务体系。开展“百名律师进乡村”活动是公共法律服务机制的创新，改变了因法律资源分布不均而导致的“找不到律师”、因法律服务渠道不畅和供给不足而形成的“请不起律师”的现象，架起政府与人民群众“连心桥”，法律服务“直通车”。

4.律师“四进”是新时代做好群众工作的重要法宝。随着经济社会的快速发展，法治化管理水平和公民的法律素质明显提高，越来越多的群众通过法律途径来表达自己的利益诉求、维护自身的合法权益，要求平等地享受改革发展成果和法律保护的愿望更加迫切，对传统的法律服务体制和法律服务方式进行变革的呼声更加强烈。郧西县及时回应群众期盼，开展律师“四进”活动，打通法律服务最后一公里，让律师围绕新时代“三农”工作，到群众身边提供法律服务，发挥好“减压阀”“稳压器”作用，使各类矛盾纠纷通过法治方式、运用法治手段予以解决，有效维护了社会稳定，推动形成了自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境。