上海市松江区：村规民约助力乡村振兴

村规民约作为乡村社会自我管理的规则，是村民自我约束、自我管理、自我监督的共同行为规范，在规范村民行为，实现乡邻和睦、乡村安定等方面发挥着重要的作用。松江区根据市委一号课题“1+6”相关文件精神，在2015年推出了“1+10”的文件来配套、落实、贯彻上海市的“1+6”文件，以村级组织规范化建设为有效抓手，结合松江实际，积极推进村规民约在农村基层的落实和完善，切实增强村民的法治观念、社区意识，提升自治水平，推动基层民主自治工作向全面、纵深发展。

一、主要背景

贯彻落实中央、市委有关要求的需要。自“乡村振兴”重点工作开展以来，加强村规民约建设一直被列为上海市乡村振兴重点任务之一，对提倡“一事一约”、明确奖惩机制、党组织领导把关、村民会议审议通过、乡镇备案等内容提出了具体要求。

提升乡村治理能力和水平的需要。近年来，松江区城市化快速推进，农村的实际情况发生了深刻的变化。主要分三类：一是相对稳定的纯农村委会。主要特点是：保持了较为纯正的农村风貌；“空心化”较为严重，年轻人都已“进城”，老年人较多。二是城乡接合部地区的村委会。主要特点是：原有农村地区形态已经发生变化，外来人口大量导入，甚至出现倒挂现象；村级社会管理难度较大，社会矛盾较多。三是“空壳村”村委会。主要特点是：由于土地征用，村级中心工作以动迁为主；人户分离现象突出，村级各类管理难度较大，村级组织活动（如换届选举）难以召集。各村因为其特有的地理位置、历史习惯、经济发展水平而呈现出多样化的趋势，村规民约要发挥其作用，必须因村制宜，根据村情民情建立完善村规民约内容。

确保村规民约建设取得实效的需要。在村规民约的制定过程及贯彻落实中，发现了难点痛点。主要包括：一是形式上千篇一律, 缺乏针对性。条款上没有结合本村的实际情况, 缺少本村特色, 也没有具体的可操作性和针对性, 使村规民约流于形式。二是部分内容与法治的精神相违背。村民代表会议制订的方案时常与有关政策、法律、法规相抵触。如男女不平等、违反计划生育等违法情况。三是程序的正当性受到忽视。部分村规民约并没有按照法律规定让全体村民讨论, 未能广泛听取群众意见,无法得到村民的认可和遵守。四是执行乏力, 难形成有效制约。有些村规民约制定后变为一纸空文，虽设置了如罚款、通报批评等直接或间接影响村民利益的制裁措施，但在实际实施过程中却难以执行。因此进一步修订完善村规民约，发挥其在建设美丽乡村、推进移风易俗、加强乡村精神文明建设等方面积极作用，对松江区实施乡村振兴战略具有重要意义。

二、主要做法

松江区根据民政部、中央组织部等7部门印发《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》的相关要求，修订完善《松江区关于制定和完善居民公约（村规民约）的指导意见》，各村根据实际，因地制宜修订完善村规民约，同时，引导村民通过居民公约、村规民约、自治章程等开展自治活动，切实发挥村规民约作用。

坚持党的领导，发挥核心作用。松江区在推进村规民约工作中，始终发挥党组织的领导核心作用和党员的示范带头作用，把好起草关、审查关，形成工作合力。一是在制定村规民约的组织发动中，坚持镇党委的统一安排，居民区党组织则全面参与制定、宣传、执行全过程，跟踪推进情况，提供指导服务。二是基层党组织对村规民约内容严格把关，确保党的方针政策贯彻到村规民约的具体条款中，同时又不能违背上级有关法律的精神。三是居民区党员干部带头遵守村规民约，发挥引领示范作用。建立“党政主导、部门联动、各镇主抓、群众广泛参与”的工作机制，形成齐抓共管的良好局面。切实推动全区村规民约建设工作，掀起全区依法治村工作新高潮。具体比如，石湖荡镇新源村党组织发挥领导核心作用，在“村民宅基地自建房屋出租乱象”问题上，借大调研走访入户的东风，排摸村内自建房出租情况，多次召开村民大会，研究、讨论、制定、通过《新源村农民自建房出租相关标准》和《新源村农民宅基地自建房屋出租综合管理办法》，并将其列入了村规民约。

坚持合法可行，体现民主自治。内容上合法合规、实用可行。不能与党的方针、政策和国家的法律法规相抵触，不能让私分集体财产、侵害少数居（村）民合法权益、男女不平等、违反计划生育等违法情况假借多数人的意愿成为大家共同遵守的规范。同时、立足本社区、贴近群众，按照“易记、易懂、易行”原则，以解决问题为导向，把村规民约与法律法规、社会主义核心价值观和人们日常生活紧密联系起来，在抓细、抓实上下功夫。充分考虑本地区的自然历史状况、风俗习惯、群众的文化素质等方面的因素，抓住公共环境卫生、防灾减灾工作、公共基础设施、移风易俗、社会公德、家庭美德、公益事业办理、集体资产处置等群众关心的重要事务和热点问题，围绕主题，集中讨论制定。做到文字简洁明了、形式生动活泼、内容切合实际、规定便于操作。

制定和完善村规民约在程序上严格按照“三上三下、六个步骤”制定。“六个步骤”即前期准备、宣传动员、组织起草、征求意见、表决通过和备案公布。“三上三下”反映的是尊重民意、集中民智的全过程。“一上”为居民区“两委”根据管理公共事务的需要及本社区民俗风情、传统美德，起草村规民约的初稿；“一下”为居民区“两委”通过张榜公示、广播宣讲、小组讨论、印发到户等方式征求居民对初稿的意见。“二上”为居民区“两委”对初稿征求的意见进行汇总分析、修改完善，形成第二稿。“二下”为居民区“两委”将第二稿再次征求群众意见。“三上”为居民区“两委”分析研究再次征求的意见，形成审议稿，报镇政府进行合法性审查。“三下”为召开居民会议，对村规民约审议稿进行讨论、表决。通过“三上三下”，广泛动员群众参与，提高了居民遵守村规民约的自觉性。

坚持有约必依，强化实施执行。一是坚持有约必依。村规民约是居民自己制定的“法律”，靠居民自觉来遵守。通过组织群众签订遵守村规民约承诺书，强化居民“我制定、我执行，我承诺、我执行”的自我约束意识；通过会议、宣传栏、广播站等进行宣传，让村规民约内容入脑入心；通过表彰好人好事及曝光不良行为，形成“遵守村规民约光荣、违反村规民约可耻”的舆论导向。村规民约既要约束村民，更要约束村干部，村干部带头遵守执行村规民约。二是建立健全村规民约的监督执行和奖惩机制。村规民约的施行由村“两委”成员、村务监督委员会成员和村内德高望重、办事公道的村民代表共同监督执行，采取一定形式对模范遵守村规民约的村民给予表彰，对违反规定的村民予以批评教育并督促纠正。三是依靠舆论和道德力量来促进村规民约的执行。对于违反村规民约的村民，运用社会工作的理念，用柔性的村民相互帮助、感化等方式，形成执行村规民约的正能量。

三、主要成效

通过村规民约的制定和实施，进一步保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，增强了村民的主人翁意识和责任感，调动了广大村民参与乡村建设的积极性、主动性，有效推进农村产业结构调整、征地般迁、安置补偿、道路建设、公益事业等实施，促进了当地经济加快发展。进一步增强了村民遵纪守法意识，促进了村干部依法办事能力全面提升，减少邻里矛盾纠纷，促进邻里关系和睦、干群关系融洽。进一步增强了村民的凝聚力，形成文明和谐、友爱诚信、互帮互助、尊老爱幼的良好风尚，促进了村民精神面貌明显改善。进一步改善了村容村貌，结合持续开展的农村人居环境整治行动打造美丽乡村，在村容村貌整治过程中，村规民约作用显著。如将建房应服从村庄建设规划, 搞好公共卫生, 严禁随地乱倒乱堆垃圾、秽物, 柴草、粪土应定点堆放等内容写进村规民约, 使维护乡村清洁变成村民的自觉行动, 助力美丽乡村的建设。村规民约的修订完善进一步推动基层社会管理向居村治理方式的转变和创新，提高了基层组织治理水平和村干部治理能力，增强了群众依法治村的意识，提升其参与居村事务的积极性和主动性。