佛山市南海区：“147”矛盾纠纷多元化解工作机制

南海区调解专家库成立大会上，为调解专家颁发聘书。

一、起因与背景

新时代社会主要矛盾的转变对我国社会治理提出的新要求，也是广东省佛山市南海区矛盾纠纷多元化解工作机制改革与探索的核心指引。完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，已成为南海区矛盾纠纷多元化解工作机制建立的目标导向。长期以来，建立矛盾纠纷多元化解机制，为地方经济社会发展提供稳定的社会环境，都是南海区委、区政府的工作重点内容。南海区社会经济高速发展，农村集体经济发达，矛盾纠纷日益多元复杂，呈现出跨区域、跨行业、跨部门等新特点，尤其是非户籍人口急剧增加引发的社会治理问题较为突出，广佛同城带来的跨域治理矛盾，城市化进程中因利益调整引发的各种社会矛盾纠纷具有特定时代性和不可预知性。传统意义的矛盾纠纷也由过去的社区邻里矛盾、婚姻家庭矛盾、经济纠纷赔偿等常见性矛盾，转变为更具专业性、行业特殊性的复杂社会矛盾。因此，建立新时代矛盾纠纷多元化解决机制，进一步完善南海区矛盾纠纷化解体系，构建快速、高效的矛盾纠纷多元化解工作机制显得尤为必要。

二、做法与经过

为全面贯彻党的十九大会议精神和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实中央对社会治理改革的一系列决策部署，根据广东省委、佛山市委关于进一步加强基层治理工作要求，创新群众工作方法，坚持党的群众路线，密切党和政府同人民群众的血肉联系，坚持和发展“枫桥经验”，构建共建共治共享的社会矛盾纠纷多元化解工作机制的要求，南海区委区政府和相关部门立足于地区实际和职责范围，于2018年6月先后印发了《关于构建共建共治共享的社会矛盾纠纷多元化解工作机制的意见》及《南海区个人调解工作室管理试行办法》《南海区调解员和调解专家管理办法》《南海区扶持社会第三方调解组织发展试行办法》《南海区调解化解矛盾纠纷“以案定补”实施办法》等4个配套文件，全区7个镇（街道）出台实施意见及配套文件，历经2年的持续探索，逐渐形成了南海区“147”矛盾纠纷多元化解工作机制，运转良好，成效显著。

（一）一个强有力的领导体系

成立区、镇两级领导工作小组，为社会矛盾纠纷多元化解工作的开展提供分工明确、强效有力的领导体系，形成“党委领导、政府负责、上下衔接、权责明晰”社会矛盾纠纷多元化解的工作格局。区、镇（街道）两级成立社会矛盾纠纷多元化解工作领导小组，负责辖区内社会矛盾纠纷多元化解工作开展。领导小组主要职责包括：领导、监督、负责辖区内社会矛盾纠纷多元化解工作；组织、协调、督促相关职能部门做好矛盾多元化解工作；组织审议辖区矛盾纠纷多元化解工作体系有关政策、具体措施、办法，扎实有效地推动该项工作顺利开展。区、镇（街道）领导小组下都设办公室，主任由区司法局分管局长（司法所所长）兼任，并由相关职能部门指定一名业务科室负责人为本单位矛盾纠纷多元化解工作联络人。

（二）四个有效运转的工作机制

1. 财政投入机制：通过区镇（街道）两级财政保障经费的来源

首先，明确财政事权范围。南海区将矛盾纠纷多元化解的费用列入区、镇两级财政预算，为矛盾纠纷多元化解工作机制的有效运行提供了持续稳定、强效有力的财务保障。其中，南海区财政负责：区社会治理体系建设的课题研究经费和调解预约平台和调解数据库系统的开发费用，有关单位购买调解服务费用，扶持区级第三方调解组织经费等资金安排；区级各部门要做好调解工作所需的办公经费、培训经费、宣传经费等资金安排；各镇（街道）根据本地实际情况和调解工作需要落实好经费。

其次，规范财政资金支出的责任分担方式，提高财务分配效率。为了提高财政资金的利用效率，南海区重点保障派驻社区民警中队、人社分局等调解员经费。各镇（街道）调解中心专职调解员和片区专职调解员经费，以及重大矛盾纠纷个案补贴经费，由区、镇（街道）两级财政各承担50%。

最后，实行专款专用，专账管理，提高财政资金利用效率。设立“以案定补”“社会第三方调解组织发展扶持”专项资金，并依据纠纷性质、难易程度、社会影响、工作质量等，设立不同的奖励补贴标准，实行差额奖补。从“社会第三方调解组织发展扶持”专项资金对于符合条件的第三方调解组织，提供初创期的经费补贴、房租经费补贴、专职调解员经费补贴、培训专项补贴和荣誉奖励补助等。2019年，南海区、镇两级每年用于矛盾纠纷多元化解机制建设的投入达3000万元。其中，区级913.8万元，各镇街合计约2000万元。资金主要用于配置专职调解员、扶持第三方调解组织和个人调解工作室建设、化解矛盾纠纷“以案定补”等。

2. 任务协作机制：通过跨区域、跨行业、跨部门协同联动发挥有效化解矛盾纠纷的合力

首先，建立矛盾纠纷多元化解责任清单，各部门分工明确，确保权责边界清晰。依法界定区镇两级政法单位、区住建水利局、区人社局、区教育局、区农业农村局、区退役军人事务局、区国资局、市自然资源局南海分局、市生态环境局南海分局，以及其他矛盾纠纷易发领域的行业主管部门、工青妇等群团在矛盾多元化解机制中的职责边界，形成上下一致、分工明确、多元主体参与的组织结构体系。

其次，多部门统筹协作，凝聚工作合力。建立区级调解工作指导中心和7个镇（街道）矛盾纠纷调解中心，进行调解功能整合和协调联动，保障整体的协调运转。同时依托信息技术逐步统一矛盾纠纷受理入口，整合司法调解、行政调解、人民调解、行业调解等功能，将各类不同的矛盾纠纷通过协调联动、有机衔接、依法专业、高效便捷的工作机制实现准确分流，依法处理。明确工作重点，集中力量化解重大矛盾纠纷，重点在公安、法院、住建、环保、教育、人社等13个矛盾纠纷易发部门规范设置调解室，相关部门提前主动介入，依法、及时、就地化解纠纷。

第三，公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分,是保障和改善民生的重要举措，将调解作为公共法律服务产品向广大群众推广，让群众遇到矛盾纠纷首选调解，依赖调解，形成“有矛盾，找调解”的共识，推动群众自发找调解的主动性和积极性。

最后，发挥联席会议的作用，上下联动攻坚克难。对于疑难复杂和重大矛盾纠纷，由南海区矛盾纠纷调解工作指导中心和各镇街积极介入，召开联席会议专题研究，协调相关职能部门及时调处，防止矛盾激化，形成上下联动的工作格局。

3. 多元主体培育机制：通过参与主体市场化、专业化、职业化建设保证矛盾纠纷化解的成效

首先，通过市场化、专业化、职业化方式调动多元主体参与矛盾纠纷化解工作的积极性。在矛盾纠纷易发部门购买调解社会服务，明确职能部门落实“首调责任制”；借助专业律师等社会资源提供属地调解服务；在镇（街道）发展调解志愿者队伍，邀请“两代表一委员”“五老人员”、专家学者、专业技术人员、城乡社区工作者、大学生村官等壮大村（居）调解力量，盘活社会资源，从多方面构造基层调解组织网络，凝聚合力，做实基层维稳工作；广泛吸纳各行各业具有专门知识或特定经验的专家人才，成立区级调解专家库，在7个镇（街道）组建镇级调解专家库，聘请306名调解专家助力基层重点、难点矛盾纠纷调处，建立涵盖法律、经济、医疗、婚姻、劳动、农村管理等多个领域的专家名录。

其次，通过市场化、专业化、职业化方式有效发挥社会力量化解矛盾纠纷的作用。通过提供经费补贴、政策支持和行政服务等方式，调动社会力量参与矛盾纠纷多元调解工作的积极性，支持和培育社会力量参与社会纠纷多元调解工作。为了支持、激励法律服务工作者、优秀人民调解能手等，激发社会力量参与矛盾纠纷调解的积极性，南海区制定《南海区个人调解工作室管理试行办法》《南海区扶持社会第三方力量调解组织发展实行办法》《调解员和调解专家管理办法》，为社会力量参与社会调解工作提供制度支持和政策引导。

最后，通过市场化、专业化、职业化方式选拔和培养人才保证矛盾纠纷化解的质量。通过设立准入门槛、工作职责、职业规范和纪律、遴选和聘用机制，规范矛盾纠纷调解人员队伍建设和管理；建立多层级的培训体系，将对人民调解员、政法干部和行政执法人员的业务培训工作纳入教育培训规划，提高调解人员技能和工作水平。

4.绩效考核与奖惩机制：通过精细化管理完善基层治理体系提高治理能力实现长治久安

首先，全方位、立体、综合的绩效考核机制。南海区把矛盾多元化解工作纳入社会治安综合治理目标管理，严格目标，兑现奖惩，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。建立由司法局和基层司法所指导调解组，对调解员、第三方调解组织按年度进行定期考核，考核内容涉及调解案件数量与质量、社会效果、技能提升、职业道德、案卷管理等多个方面。

其次，将绩效考评结果作与奖惩激励相挂钩。在对矛盾多元化解工作中成绩突出的集体和个人进行表扬；对因组织不力、保障不到位导致工作无法正常开展的，严肃通报批评、督促整改；对因排查调解不力又不上报预警而导致矛盾激化、严重影响社会稳定的重大群体性事件的单位和个人，严格实行责任倒查，追究相关人员的责任。

最后，通过奖励和惩罚机制，激发调解主体的积极性和能动性，引导社会力量参与矛盾纠纷调解的热情，提升调解效能。在组织层面，将绩效考核结果与行政许可、政府扶持、政府购买相衔接，将矛盾纠纷调解主体资质、调解质量、调解效率作为社会力量准入矛盾纠纷调解、参与政府购买、享受政策扶持的先决条件，以此来激励矛盾纠纷调解主体不断地强化自我管理，促进政府与社会力量的协作。

（三）七个功能完善的网格化实施单元

首先，以南海区《关于构建共建共治共享的社会矛盾纠纷多元化解工作机制的意见》为依据，辖区内7各镇街结合各自实际，出台镇街一级的配套意见，形成上下一致、权责清晰、有机联系的政策体系。

其次，坚持依法、及时就地解决问题，推动矛盾纠纷化解工作重心下移、关口前置。以7个镇街作为矛盾纠纷化解的基本单位，发挥其主力军作用，坚持矛盾纠纷就地化解，探索推进矛盾纠纷多元化解的经验做法，提供高效便民、群众满意的工作机制和方式。注重从源头上预防问题发生，各镇（街道）、各部门提前介入，及时化解，努力把问题防范在萌芽状态、解决在初始阶段、化解在事发当地。

最后，坚持属地管理、分级负责。强调各镇（街道） 在预防和处理本地区本领域矛盾纠纷问题中负有主体责任，包括：

（1）在司法所成立矛盾纠纷调解中心，统筹协调本镇（街道）矛盾纠纷多元化解工作。

（2）各镇（街道）调解中心配备2名以上专职调解员具体负责镇级调解工作，配备5—10名专职调解员（狮山镇配备15—25名）分片负责村（居）调解。

（3）组建镇级调解专家库。

（4）赋予镇（街道）直联团队更多资源开展矛盾纠纷化解工作，指导、协调、督促村（居）开展矛盾纠纷排查化解工作。

（5）完善调解员“以案定补”机制。

（6）建立社区民警中队治安纠纷调解工作室、协助建立交警中队道路交通事故调解工作室。

（7）充实劳动人事争议调解力量。

（8）链接全区矛盾纠纷调解统一受理平台，为群众提供预约调解等便利。

三、成效与反响

南海区矛盾纠纷多元化解机制自设立以来，各部门狠抓工作落地、注重成果实效，矛盾纠纷多元化解机制建设工作开局良好、运作有序、成效明显。充分发挥了区、镇、村三级组织联动功能，形成矛盾纠纷化解纵向贯通的局面；通过将人民调解、司法调解和行政调解有机衔接，形成矛盾纠纷“三调联动”的横向覆盖网络；通过动员多方社会力量，构筑和谐互助的社会氛围，已经成为助力基层社会治理的重要组成部分。主要成效体现在如下五个方面：

一是矛盾纠纷化解架构越来越完善。南海区现建有449个人民调解委员会，在国土、住建等矛盾纠纷易发部门成立了13个调解工作室，在镇（街道）设置了32个治安纠纷调解工作室、13个劳动争议调解工作室和13家个人调解工作室，调解服务覆盖全区。

二是矛盾纠纷化解工作越做越实，调解服务基本覆盖一线，矛盾源头防范得到深化。道路交通事故纠纷、物业纠纷、一般劳资纠纷、治安纠纷、邻里纠纷、商事纠纷、医患纠纷等都可以通过专门的调解委员会调处解决。汽车、旅游、门窗、机械装备等行业消费纠纷专业调解委员会在今年成立运行，调解服务专业化水平持续提升。

三是全区人民调解专业队伍不断壮大，业务水平不断提升。全区现有专职人民调解员605名，扎根基层，贴近群众，巧用情理法，调出“人情味”，着力排查并解决各类矛盾纠纷，涌现了10位“金牌和事佬”以及3个“金牌和事团”。

四是矛盾纠纷化解效率大幅提升。2018年7月至2020年4月南海区各类调解组织案件数25706件，其中村（居）调委会调解成功率达95%以上。南海区诉前和解中心自2019年揭牌运行以来，共收案2983件，结案2246件，调解成功1028件，调解成功率为45.77%；通过诉前和解化解纠纷的成功率从刚运行时的10%提升至20.81%；诉前和解中心转速裁办理案件的平均办理周期21.4天，远低于一般案件70天的平均办案周期，大大提升了矛盾化解率。

五是有效预防信访纠纷苗头，防范信访问题激化。南海区信访纠纷人民调解委员会着力化解初次信访案件及群众反映的热点难点问题，实现南海区信访总量和越级上访、重复上访、集体上访量逐步下降的目标。真正为党委政府分忧，为基层群众解难。

四、探讨与评论

社会治理有效是经济社会健康发展的基础，社会治理的现代化程度与经济社会发展水平具有内在关联性。市域社会治理是国家治理的基石，也是经济社会健康发展的基础。因此，立足于推进市域治理现代化，推动城乡一体化发展，积极、有效化解矛盾纠纷是地方政府提高政治站位，积极担当作为，创新发展的必由之路。佛山市南海区地处粤港澳大湾区的核心区域，是新型城镇化的试验区，城市化程度高，社会矛盾纠纷复杂多样，推进市域社会治理现代化工作难度大。佛山市是全国第一批市域社会治理现代化工作试点城市。2020年被佛山市委定为“社会治理年”，今年5月，佛山市和南海区先后召开了市域社会治理现代化工作推进会。

南海区“147”矛盾纠纷多元化工作机制的核心是促进矛盾纠纷快速、及时、就地、有效化解，促进社会和谐稳定发展，是健全群众诉求服务体系，提升解决群众诉求服务能力，探索市域社会治理现代化工作做细做实的重要举措和生动实践。2018年以来，南海区坚持和发展新时代“枫桥经验”，不断推动基层社会治理理念、手段、方法、机制创新，实行“以案定补”的财政扶持政策，鼓励社会力量参与，多渠道储备各类调解员，促进矛盾纠纷多元化解机制不断完善，有效提升了基层社会治理现代化水平，切实增强了城乡居民获得感、满足感和幸福感。南海区委、区政府勇于创新，全力建设广东省城乡融合发展创新实验区工作，为 “147”矛盾纠纷多元化工作机制建立提供了根本政治保障。

“147”矛盾纠纷多元化工作机制是佛山市南海区对市域社会治理的一种有益探索和重要创新，也是经济发达地区化解矛盾纠纷的成功经验和制度创新。南海区是中国改革开放的前沿，地处粤港澳大湾区的核心区域，发达的社会经济为 “147”工作机制的有效运行奠定了强有力的物质基础，这种有效的矛盾纠纷化解模式为我国经济发达地区的社会治理提供了有益借鉴。南海区“147”矛盾纠纷多元化工作机制的核心理念是践行党的领导，群众路线，发挥中国特色社会主义制度的优势，把中国特色基层群众自治制度的优势转化成为治理效能。政府敢于担当、勇于创新的精神，也是创新社会治理并取得良好成效的关键。