四川省成都市金牛区：党建引领下的社区提案工作机制 构建共商共治共享的基层民主协商新场景

2019年6月18日，金牛区”全国社区治理和服务创新实验区暨金牛区社区治理发展治理创享中心启动仪式“开展。

成都市金牛区幅员面积108平方公里，管理服务人口153万，现有90个社区，是成都市中心城区面积最大、人口最多的区域，总体呈现出管理流动人口多、老旧小区多等特点。近年来，老旧小区积累的公共服务和社区管理问题日益凸显，群众民主参与街道公共事务的渠道变少，政府听取民情民意、接受群众监督的制度化机制不健全，作为公共服务和社会管理的主体，亟需建立围绕城市建设、城市管理、社会管理等公共事务的民主协商议事机制。为探索基层社会公共事务的治理之道，保障群众知情权、参与权、表达权和监督权。2019年3月25日，我区以创建民政部“全国社区治理和服务创新实验区”为契机，按照“党建为核心、自治为基础、法治为保证、德治为支撑”的工作思路，以“党建引领的社区提案工作机制”主题进行实验，积极探索社区提案平台搭建、群众参与、经费保障、资源整合等方面制度机制，推动实现“社区参与有序化、社区议题合理化、社区协商规范化、社区共治最大化”，切实把社区提案工作机制打造成解决居民问题、提升治理水平的民心工程。

一、做法与经过

（一）党建引领，建立规范协商运行机制。充分发挥各级党组织在社区治理中的示范带头作用，明确党组织在统筹指导平台搭建、提案形成和监督落实等环节的工作清单，针对性收集社区居民的操心事、揪心事、烦心事，动员社区党员骨干、辖区居民、驻社区单位广泛参与社区提案，完善形成社区提案来源、审议、形成、落实、评估于一体的闭合运行链条。一是强化组织建设。发挥区委、街道党工委、社区党委、院落二级党支部的四级党组织核心作用，搭建1个区级社区提案工作联席会、13个街道级社区提案公共事务议事委员会、40个社区级社区提案公共议事专委会、63个小区（院落）级社区提案公共议事小组四级组织平台。细化工作责任清单，发挥各级党组织在社区提案形成过程中的牵头、引导、审核、把关作用。二是延伸党建触角。明确党支部带头人兼任小区议事会负责人，发掘院落党员骨干上千余名，引导其在小区（院落），亮身份、亮承诺，带头开展社区提案收集工作，按照居民提出、党员参与、组织审议、会议协商的程序提出社区提案，实现党组织引领社区提案全过程，其中已有近千余名党员全程参与并引导公共议题协商。三是创新工作机制。依据“网络提案、线上受理、共商共治、即时通知”基本原则，建立全国首个集反馈、分拣、处理、公示、监督于一体的信息化分拣平台——“金牛社区提案智慧平台”。围绕居民实际需求，设置整治、建设、公共安全、社区服务、自治共治等5类民生需求清单，并转化为相应社区提案。设立“社区提案日”，组织各试点街道、试点社区集中收集有效的社区提案。建立“社区内单位组织”和“组织化个体提议”2类诉求分拣机制。

（二）提案搭台，推动居民自我服务管理。紧抓创建实验区契机，逐步推动“政府单向决策、居民被动接受”向“政府居民双向互动、共同决策”转变，实现政府治理与社会自我调节、居民自治的良性互动。一是精准开展试点。在全区首批试点的5个街道、40个社区、25个小区（院落）联动实施社区提案80余次并同步上线提案智慧平台，涵盖整治、建设等五大类别。举办区级、街道级、社区级提案大赛，开展优秀提案评选，加大宣传推广力度，聚力营造人人心中用提案、件件提案有回应、事事回应遂民心的良好氛围。二是精心打造品牌。引导成都理工大学、花照中学、沙河源小学等与成都市金牛区社会工作者协会、新桥社区等开展合作，提出大中小学生参与社区劳动并建立社区劳动护照、西安路街道青羊北路社区巴适院打造网红文创院落等精品提案。三是精细解决难题。通过“两委员一代表”定期联系社区制度、社区发现机制“两项制度”、街道（社区）党组织联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众制度的“三联制度”和党代表定点联系、定期走访、定时接待、定约践诺的“四定制度”全面收集社区治理中堵点难点，提炼形成社区提案。茶店子街道社区巴士的社区提案联动街道、区建交局、成都公交集团开通公交新线路，解决了居民出行难问题。九里堤北路社区南堰河入府河口处水声扰民的社区提案联动街道、社区、区河道管理处、市水利设计院改造入河口，解决了噪音扰民问题。

（三）链接资源，撬动多元参与社区治理。坚持以群众需求为导向，以优化服务为重点，着力夯实社区发展基础，完善社区治理机制，提高群众参与院落公共事务的积极性，提升公共意识、责任意识、参与意识。一是培育社会组织。持续发挥枢纽型社会组织功能，健全13个街道级社会组织孵化中心，培育在地社会组织400余个；完善90个社区级社会组织服务中心，为社区社会组织参与社区治理搭建平台；建设400余个小区（院落）自组织互助平台，推动居民自我教育、自我管理、自我服务、自我监督。二是扩大提案来源。通过整合1557家社会组织、503名持证社工、200余名老党员等社区提案资源，确保社区居民的“金点子”、辖区单位的“好建议”能及时有效征集。探索建立专家智库，将在职或卸任政协委员纳入社区协商专家库，推动政协委员参与社区协商。邀请复旦大学、中国公益研究院等10余家高校、社会组织专家讲授民主协商，组织人员前往南京等地学习先进经验做法，培养社区提案工作骨干队伍。三是健全经费保障。在全区88个社区建立社区微基金，筹建金牛区社区发展基金会，筹款250余万元参与社区提案活动，构建形成以财政资金、社会资金、自筹资金等为支撑的资金保障机制。目前已完成“增设公共卫生间”、“开设社区巴士”等一批社区提案。

二、成效与反响

通过1年多的实验，全区社区发展治理工作取得阶段性成效，全区越来越多的居民、单位参与社区提案，市民参与社区公共事务意识普遍增强，多元民主协商议事氛围日趋浓厚。通过民主协商机制，“社区提案在身边”的治理形态逐渐成型，全区城市温度、市民感受、协商氛围、社会认同悄然变化，居民的获得感、幸福感、安全感全面提升，实验阶段性成效初步显现。在实验区创建过程中，我区先后荣获“首批全国社会治理创新优秀地区”“全国创新社会治理最佳案例”“首批全国社会工作服务标准化建设示范地区”“2019年民生示范工程”等荣誉。其中，青羊北路社区率先图像化展示社区提案、欣民苑小区自治业委会成立提案、西南街共筑皓首（老年食堂）提案得到市级媒体宣传推广。“三事分流、三治治理”社区提案经验被“学习强国”转发并被评为“2019城乡社区发展治理创新案例”。金牛区社区提案上升到制度层面纳入成都市《完善小区（院落）民主协商提能增效示范创建工作方案》向全市进行推广。民政部基层政权建设和社区治理司陈越良司长充分肯定我区实验探索。

（一）社区利益相关方全域组织参与。协商要达成共识，寻找寻到群众意愿要求达到的最大公约数，当然首要的前提是协商主体多元，社区公共事务所涉及的利益相关方均要求参与其中。社区公共利益相关方包括组织和个人两类，其中组织是指社区居民代表大会、社区居民公共事务议事会、社区“两委”、社区治安管理委员会、社区环境与物业管理委员会、社区社会组织、院落（小区）自组织、辖区单位、群团组织等；个人指“两代表一委员”、社区持证社会工作者、个体户、院落居民、网络舆情服务者、特殊群体个体。

（二）社会组织社工力量融入。全区建立了社会组织社会工作专业力量融入社区提案的体系。首先是社区提案四级社会组织体系。建立了区级社会组织优化平台、街道社会组织支持平台、社区社会组织服务平台、小区（院落）社区社会组织互助平台的资源，引导各级各类社会组织参与社区提案。其次是社工专业力量融入社区提案。依托的区社会工作者协会、培育街道社工协会（备案）、组建社区持证社工小组、小区（网格）持证社工员、持证社工督导等专业社工力量参与社区提案工作，从组织化方式撬动专业化力量参与社区提案。

（三）社区协商民主内容广泛化。社区提案最大的属性是“公共性”，包括社区规划、社区公共利益、社区公共事务、社区公共安全、社区公益事业等方面的事情都可以进行协商。在实践中，形成了社区提案两张清单，即基本清单和负面清单。基本清单指整治类（如违法搭建、违法经营、违法群租等）、建设类（如环境净化、绿化美化，设施修缮和建设完善等）、公共安全类（如消防安全、治安安全、日常安全等）、社区服务类（如便民服务站（点）设立等）、自治共治类（自我管理服务、共建联建等）等5类民生需求清单。负面清单指按照有关法律法规要求不得作为社区提案内容的清单。

（四）协商过程有序化。建立社区提案审议和分炼机制。各社区利益相关方提出社区提案议题后，提交各级社区提案组织，由各级社区提案组织召集社区利益相关方开会商议，经过商议符合社区提案的，则给予正式立案，对于不符合社区提案的，则不予立案，并给予提出人相关说明。赋予街道、社区拥有社区提案分炼权，他们可以根据各社区提案难易程度，督促本层级及以下社区提案组织来予以落实，也可以对本层级无法处理的社区提案向上报送，形成流畅的社区提案流程。

三、经验与启示

党的十九届四中全会提出要将治理方式从过去自上而下的单向管理转向多方良性互动，金牛区在“全国社区治理和服务创新”实验区创建过程中，以城乡社区协商为着力点，以“构建基层社会提案制度，创新社区协商民主机制”为突破点，确定“党建引领下的社区提案工作机制”这一主题，是一次大胆的探索与实践。在城市进程中，区委、区政府全面贯彻共建共治共享的发展理念，探索出了一条具有金牛特色的善治之路。我们将大力加强制度机制建设、进一步优化服务平台、提升综合保障水平、总结推广工作成果，以实验区创建为契机，全域推进党建引领下的社区提案工作机制，重点把握五个方面关系。

（一）“增量民主”与“存量民主”的关系。社区提案作为社区协商民主新的形式，城市社区经过近20年的建设，社区协商平台、协商机制、协商组织、协商内容等都奠定了一定的基础，社区提案这种“增量”民主如何与已经存在的“存量”民主有机结合，处理好原有的“汲取”与现有的“创新”之间的关系。

（二）社区协商机制与其他机制融合。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》从政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商七个渠道提出了要推进协商民主建设，社区协商民主作为基层协商的重要内容，既需要与其他协商渠道的联动，增加其协商的力度，同时还需要推进街道协商、小区协商、院落协商、社会组织协商等有效衔接和融合，才能精准高效回应群众生活中的实际问题。

（三）社区提案效率与社区提案程序。社区提案均涉及社区公共议题，均希望快速解决，回应社区各方诉求，但同时协商过程需要一定规程，需要协商成本。在这两者中，社区提案在初期阶段首要的价值取向是“过程导向”，然后兼顾效率。在流程优化完善后，可以提升协商效率。

（四）社区主体“只提问题”与“共解问题”。社区提案协商民主形式与其他协商相比，其创新不在于提出社区公共“问题”，而在于要全程共商共治问题，其从传统的单纯“发球员”，与相关利益方共同组成了“运动员”。

（五）社区协商能力与协商要求关系。随着社区协商民主实践推进，要形成社区协商民主实践经验，就需要有规范化、制度化的协商民主制度机制，其形成后要予以推广复制，就需要不断提升社区利益相关的要求，如社区提案撰写所涉及到写作能力、协商会议召开所涉及到的议决能力、社区提案执行所涉及到资源联动能力。