四川省北川羌族自治县：精细绘制“七张图” 建立互联互通综合防灾减灾救灾应急指挥体系

一、工作背景

（一）北川地处龙门山地震断裂带中北段，是全国全省地震重点监视防御区，地震形势严峻；经过2008年“5·12”特大地震后，次生灾害历年频发，对群众生命财产危害极大。北川受地理条件等影响，几乎五年一大灾、三年一中灾、年年有灾害，地质灾害隐患多、森林防火难度大、自然灾害频发、事故易发多发，山洪泥石流、暴雨洪涝、雪灾、霜冻经常发生，极易造成道路中断，2019年统计北川仅地质灾害点就有292个。

（二） 四川省将全力推进《四川省应急救援能力提升行动计划（2019—2021年）》，力争通过三年努力，应急救援短板基本补齐，让全省应急救援的系统性、整体性、协同性进一步增强，指挥协调、救援处置、风险防范和监管执法能力显著提升，重大安全风险得到有效管控，自然灾害防治能力不断提高，全省应急救援设施设备按国家标准达标配备，应急救援能力整体水平跃上新台阶。省应急管理厅下一步将推动实施《四川省应急管理信息化发展规划（2019-2022年）》，强化科技创新和应急专家管理，加速应急管理信息化系统的研发，推动人工智能、虚拟现实等新技术在防灾减灾救灾工作当中的协同融合，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。

加强应急管理体系和能力建设，必须抓好源头治理，健全风险防范化解机制，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前。凡事预则立，不预则废。要未雨绸缪，加强风险评估和监测预警，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，加强应急预案管理，健全应急预案体系；要有的放矢，实施精准治理，做到预警发布精准、抢险救援精准、恢复重建精准、监管执法精准；要依法管理，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，加强安全生产监管执法工作，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平；要坚持群众观点和群众路线，坚持社会共治，积极推进安全风险网格化管理，把各方面力量充分调动起来，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。北川结合县委、县政府工作要求，特别是县委主要领导对北川防灾应急的深度思考，牢固树立全灾种、全过程、全影响、全攸关的理念，坚持常态减灾与非常态救灾相统一，源头防范与科学应急相结合，成功创建为国家首批防震减灾示范县、全国地质灾害防治高标准“十有县”。

地质灾害应急演练

二、主要做法与特色

2019年机构改革后，成立北川羌族自治县应急管理局，新单位整合了原安监局、防震减灾局及县政府办应急管理、县公安局消防管理、县民政局救灾的职能职责；承接县级相关机构的地质、水旱灾害防治，森林、草原防火，震灾应急救援等相关行政管理职责；负责县应急委员会办公室及县安委会办公室（“两办”）职能职责。为及时、有效应对全县自然灾害，根据中央、省关于应急工作发展的指示及县委赖俊书记参加“2018年应急管理国际论坛暨‘一带一路’安全发展论坛” 发表题为《加强应急管理体系建设开创北川应急管理事业新局面—“一带一路”安全建设北川经验分享》的论述，结合北川所处地理条件、地质结构及全县乡镇分布情况，县应急管理局在县委、县政府的领导下，在新单位人手紧缺、事情多、任务重的情况下，安排人员于2019年7月针对全县应急物资储备库、应急避难场所、应急救援队伍、应急通信设施、地质灾害隐患点、地震监测设施情况逐一进行调查摸底，于9月形成并制作了“应急指挥七张图”（战区区划图、应急物资储备库分布图、应急避难场所分布图、应急救援队伍分布图、应急通信设施分布图、地质灾害隐患点分布图、地震监测设施分布图），系统将全县地质灾害点、物资储备、人员情况、应急通信设备、避险场所等信息详细标注，实现信息化管理、大数据共享功能，夯实应急救援体系基础，提升应急管理工作实效。县应急指挥部根据“应急工作七张图”奠定基础，及时掌握相关情况，科学高效应对了灾害救援工作。总体上讲，“应急工作七张图”体现了以下特色。

（一）实施“战区制”，精准构建应急指挥体系。根据山区县地理特点，采取“战区制”形式，将全县分为五大沟域作战片区，19个乡镇战区，343个社区（村）阵地（村级组织改革前数据）。有效形成县--沟域--乡镇--社区（村）四级互联互通的综合减灾救灾应急指挥体系，县级指挥中心统筹调度人、财、物等救灾所需的相关物资，确保在任何强情况下都能实现统一调度、整体联动、高效作战。

为确保工作实效性，在五大沟域作战片区固定一个相对集中乡镇为中心，负责周边乡镇工作开展，每年编制防灾减灾救灾、应急救援工作预案，组织实战演练。

（二）实施“清单式”，精准提升应急保障能力。一是全县73个各类物资储备库分布情况、管理人员姓名、物资目录等信息用清单的方式标注于“战区图”；注重日常工作检查，更新物资储备情况，确保物资储备充足；注重日常生活用品储存方式，根据乡镇小卖部布点情况，固定一个小卖部签订协议，在灾情发生时及时提供所需物资；通过以上措施，确保灾后精准快速调拨物资。二是全县目前共有各类应急救援队伍32支（专业和半专业队伍5支，义务应急救援队27支），1082人，将救援队伍规模、队伍负责人联系方式等信息清晰地标注，确保灾害发生后第一时间调动救援力量开展救援工作，为救灾抢时间。三是全县共有应急通讯电台25台、海事卫星电话16部，将卫星电话号码等信息以清单的方式进行标注，确保灾后第一时间获取灾情信息，为组织开展应急救援抢险工作提供有力、有效决策依据。四是制作北川“一中心九台站”分布图,将台站测相、看护人员等信息一一标注，实现速报地震烈度及震中大体损失情况，为抗震救灾提供数据支撑。

（三）实施“图表式”，精准提高应急处置能力。一是北川因地制宜建成各类型避难场所235个，其中大于2000平方米的57个，将避难场所精准地标注在图上，为领导决策灾民安置情况提供支撑，确保应急避难和灾民安置有序、安全开展。二是通过摸底排查、专家认定，2019年全县292个地质灾害点，重点集中在“5.12”地震断裂带上，主要是泥石流、崩塌、滑坡等为主，通过分布图，应急指挥人员可以更直观的了解全面地质灾害点分布情况，进一步明确工作重点、防范位置、灾害规模、威胁人口等，为做好地质灾害防治工作提供第一手资料。

三、现实典型案例

2019年8月19日晚至20日晨强降雨影响，四川省阿坝州汶川县突发泥石流灾害，造成该地多个乡镇不同程度受灾，都汶高速断道阻车，国道G347北川段作为进出阿坝藏族羌族自治州的唯一通道，由阿坝方向经北川到绵阳、成都的车辆急剧增加；省委、省政府紧急安排部署，要求北川全力做好抢通保通和车辆疏通工作。同时，受该次自然灾害影响，共造成北川羌族自治县片口等13个乡(镇)人员（5205人）、农作物、房屋和家庭财产、基础设施等受损，直接经济损失1034万元。

灾情发生后，北川县委、县政府主要领导高度重视，紧急部署。一是第一时间启动应急预案，各乡镇和县级相关部门紧急出动，开展道路抢通保通和车辆、人员转移疏散工作；县委、县政府主要领导及分管领导带队迅速前往墩上、禹里、曲山等地指挥抢通保通和过往车辆疏通工作，要求沿线乡镇、各部门要全力做好抢通保通和车辆、人员疏通各项工作。二是迅速开展抢通保通，累计出动应急抢修人员420余人次，出动工程机械70台次，危险路段安排专人值守，在沿线分段值守进行抢通保通作业。三是实行交通管制措施，主动与茂县相关部门联系对接，对全路段实行交通管制，确保茂县往北川方向的车辆单向迅速通过，安排警力400余人次在县境内多个堵点实施分段值勤管控、分段放行的交通管制措施，同时在墩上、禹里沿线进行远端指挥，在唐家山堰塞湖环湖路出现较大拥堵时，实行远端分流等措施，有序组织北川县境内道路车辆绕行。四是干群齐心开展服务，出动医护人员70余人，救护车辆16辆，治疗160余人次。G347沿线乡镇分别设置党员志愿服务点8处，配有流动服务车，466余名党员志愿服务者为过往驾乘人员免费发放生活物资。同时对前往茂县方向的滞留人员提供摆渡车，妥善安置在附近的酒店、农家乐住宿。五是多种方式开展宣传，北川公安局和茂县公安局联合发布交通管制通告，省市县各级媒体大力宣传，缓解驾乘人员情绪，营造安全通行的良好氛围。

针对本县受灾情况，县委、县政府主要领导高度重视，第一时间赶赴受灾乡镇指导救灾工作，县应急局组织工作组及时深入乡镇进行查灾核灾；相关乡镇组织受威胁群众紧急转移，交通部门安排机械对垮方断道路面进行抢通，村组党员干部进行清理排危，及时稳控局面。

四、成效与反响

（一）针对阿坝州方向途经北川路段抢通保通应急抢险，通过北川羌族自治县应急管理前期“应急管理七张图”工作提供信息，及时、准确掌握通保通应路段各乡镇人员配备、物资储备、地质灾害点详细情况，第一时间在危险路段布置人员，采取措施确保安全；应急指挥部在第一时间统筹相关乡镇组织人员、调配物资参与应急救援工作，科学高效完成应急救援工作。截至8月23日上午9时，北川安全过境车辆16300余辆，服务驾乘人员和群众共5100余人次；所做工作得到广大驾乘人员和群众的一致好评。

（二）本县受灾后，及时根据应急救援指挥体系，采取强有力措施，有效确保了人民群众生命，最大降低群众财产损失，获得群众一致好评。

五、探讨与评论

“应急指挥七张图”， 将各类信息以图表、清单的方式清晰地标注在图上，实现战区主官领战、集团会战、全民参战，形成统一调度、整体联动、高效作战的防灾减灾救灾应急救援指挥体系，适应科技信息化发展趋势，提高了监测预警能力、监管执法能力、辅助指挥决策能力、救援实战能力和社会动员能力，确保了人民群众生命财产安全。

目前，北川此项工作受到绵阳市应急管理高度赞赏，具有工作创新的代表性，准备在全市范围内推广，但还存在一些问题，还需进一步完善。一是地域经济实力不强，信息化基础还较薄弱、硬件设施设备落后，希望加大财政投入，完善基础设施设备建设，为以信息化推进应急管理现代化夯实基础；二是还应加强先进科技技术的融入，例如将无人机侦测技术与应急管理信息化的融合，在“应急指挥七张图”工作基础上，更能方便、快捷实现灾情勘察等信息反馈；三是部门信息数据还没有进行大融合、大共享，形成大统一格局。需运用信息化手段，实现信息共享。