南京市六合區：黨建引領、網格為基、自治法治德治相結合助力鄉村治理

近年來，六合區圍繞鄉村振興戰略，始終把鄉村治理工作擺在重要位置，立足區域發展現狀，積極轉變思路、創新方法、健全機制，因地制宜建立以黨建為引領、網格為基礎、自治法治德治相結合為路徑的“1＋1＋3”現代鄉村治理體系，探索鄉村善治之路，取得了較為明顯的成效，基層治理現代化水平不斷提高。

一、背景與起因

六合區是南京“南北田園”空間布局的重要組成部分，農村面積大、人口多。隨著新型城鎮化、農業現代化快速發展，農村社會結構、生活方式發生深刻變化，特別是在實施兩輪村（社區）合並后，行政管理半徑變大，產生了公共服務能力不足、基層組織功能弱化、自然村公共事務無人過問等一系列問題，群眾需求無法及時有效滿足，各種矛盾糾紛時有發生，成為影響社會和諧、阻礙鄉村振興的重要因素。2018年以來，六合區在全面總結以村民小組為單元的村民自治、網格化社會治理、網格黨建等試點經驗的基礎上，聚焦鄉村現實問題，系統謀劃破解舉措，創新推動基層黨建、網格治理和“三治”有機結合，構建“1＋1＋3”現代鄉村治理新體系，有效破解新時代鄉村治理困境，為推動鄉村振興創造了良好環境。

二、做法與經過

（一）以“一網格一支部”為引擎，不斷增強鄉村治理的引領力。加強黨對社會治理的全面領導，是落實黨領導一切政治原則的重大任務，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。如何讓黨組織在鄉村治理中發揮引領作用，六合區黨的建設與網格化社會治理深度融合上尋求突破。

1.網格支部全覆蓋。圍繞黨建引領社會治理一張網的要求，依托網格進行基層組織體系重構，將“一網格一支部”建設作為區委主要負責同志年度抓基層黨建“書記項目”，親自抓謀劃、親自抓研究、親自抓落實，形成以上率下、層層推動的強大合力。將支部建在網格上，全面推進“一網格一支部”建設。全區共成立綜合網格黨支部819個、村民小組黨小組1720個、推選黨員中心戶2400余戶，形成“村級黨組織—網格黨支部—村民小組黨小組—黨員中心戶”四級聯動的組織體系。強化網格內黨建力量統籌，推行網格黨支部書記和網格長“一肩挑”，實行黨員和網格員“雙培養”，全區819名網格長、2457名專兼職網格員中，黨員佔比分別達51.5%、21.2%，“一肩挑”比例達到35.2%，為網格注入更多“紅色力量”。

2.協調各方抓統籌。建立村居“大黨委”工作機制，充分整合村居黨建資源和網格轄區單位服務資源，匯聚各方力量參與社會治理，全面構建黨建工作共抓、治理資源共享、精神文明共建、服務難題共解、公益事業共辦、生活環境共管的格局，網格整體服務能力和水平明顯提升。建立健全黨群議事機制，以共同需求、共同利益、共同目標為紐帶，充分調動村委會、村務監督委員會、村民理事會、鄉賢參事團、網格服務團、駐區單位等治理主體的積極性，有效發揮各方主體在社會治理中的獨特優勢，變過去的“干部說了算”為現在的“大家協商辦”，構建多元主體共建共治共享的社會治理格局。

3.黨員模范做先鋒。將“一網格一支部”建設列入區委年度黨建工作要點，制定實施方案，從組織架構、隊伍建設、活動開展、運行機制、服務保障五個方面明確建設要求，指導網格支部對標對表、落細落實。推動黨員“沉在基層、干在一線、作用發揮在群眾身邊”，在農村開展“黨員戶”挂牌行動，實行星級評定、動態管理，全區1萬余名農村黨員戶全部挂門牌亮身份，實現以黨風帶家風促民風。引導黨員在圍繞中心、服務大局中發揮先鋒模范作用，廣泛開展區級機關黨支部與網格黨支部“結對共建”、在職黨員到村（社區）及企業報到服務等活動，組織黨員參與脫貧攻堅、政策宣傳、法律知識普及等志願服務。

（二）以“網格+”為引擎，增強鄉村治理的合力。六合區創新了“網格+”工作思路，大大提升了鄉村治理的效能，為平安鄉村織密了“安全網”，為創新網格化社會治理工作提供了有益的實踐經驗。

1.網格+網絡，實現鄉村治理信息化。推進“多網合一”，將各部門在基層設置的專項業務網格整合為綜合網格，按照准入事項審批要求，將涉及鄉村治理事項梳理整合，制定統一的網格服務清單，基本實現“人在網中走、事在網中辦”。以300戶左右、1500人以內為標准，全區共劃分819個綜合網格，按照“1+1+2+N”（1名網格長、1名專職網格員、2名以上兼職網格員、若干名志願者）標准配齊配強網格服務管理力量。整合各業務條口需求，打造信息互通、資源共享的網格化治理信息平台，建立起覆蓋“區、街鎮、村居、網格”的四級信息化系統架構體系，變手工登記為平台錄入、變紙質資料為信息數據庫、變人工派單催辦為系統自動流轉，實現“源頭發現、採集建檔、分流交辦、檢查督促、結果反饋”的完整閉環工作流程。以綜合網格為單位、專職網格員為群主，建立網格化服務工作微信群，覆蓋全區16.5萬居民家庭戶，做到網格服務“全天候”、聯系群眾“零距離”。

2.網格+警格，夯實鄉村平安穩定根基。在全區基層社會治理“一張網”基礎上，推動網格、警格（警務責任區）融合運行、一體化治理，區域范圍融合，對網格、警格進行動態優化調整，在警務責任區內劃定若干綜合網格，實現網格、警格周界重合、區域吻合﹔人員身份融合，街鎮派出所分管副所長和社區民警分別擔任街鎮和村居網格化服務管理中心指導員，參與區域內相關網格化服務治理工作﹔工作職責融合，社區民警與網格員在掃黑除惡專項行動、日常巡查走訪、基礎信息採集、矛盾糾紛化解、風險隱患排查整改、重點人員監管、治安形勢研判等方面優勢互補、統籌推進﹔運作機制融合，社區民警參加村居網格化服務管理中心工作例會，參與綜合網格工作績效考核，定期組織專兼職網格員業務培訓，適時指導開展階段性重點工作。截止目前，已完成簽收、採集、復核、審核戶籍人口信息562235條，寄住人口137233條，流動人口91074條，房屋數據237974條，出租房屋88776條，企業單位數據8135條，及時發現並處置矛盾糾紛、消防安全隱患、環境衛生等各類事項73160起。

3.網格+社會機構，提升鄉村治理針對性。積極探索政社共建模式，主動吸收社會機構參與社會治理工作，針對農村地區群眾金融知識和金融風險意識淡薄的特點，利用銀行機構服務網點覆蓋廣、專業能力強、工作人員多的便利條件，創新開展“推進網（網格化社會治理）銀（銀行機構）共建、防范金融詐騙”專項活動，在全區范圍成立20家“防范金融詐騙網格服務工作站”，230名銀行機構職員作為兼職網格員組建成覆蓋全區819個綜合網格的“金融衛士”隊伍，在人員密集區域開展宣傳近40場次，在醒目位置張貼“金融衛士”網格員公示牌2萬余張，有效提升農村居民防范金融詐騙能力。

4.網格+志願服務，拓展鄉村治理覆蓋面。按照共建共治共享的要求，著力擴展網格化服務治理的參與力量，建立“網格智庫”“鄉賢工作室”，把有威望、有經驗、有才能、有特長、有人緣、有熱情的群眾動員組織起來，廣泛發動治安積極分子、物業保安、樓棟長、送奶工、快遞員以及30000余名平安志願者參與基層網格治理服務工作，共同擔任社情民意信息員、治安防范巡邏員、安全隱患排查員、矛盾糾紛調解員，努力形成網格化社會治理人人參與、治理成果人人共享的生動局面。廣泛組織動員各級各類志願服務組織參與基層服務治理，廣泛開展形式多樣的志願服務，“同心服務365”“陽光壟上”“泉水叮咚愛心社”“白求恩巡回醫療隊”“培根人”等一批志願服務組織經常性深入村居、服務群眾，獲得廣泛好評。

（三）以“村民小組理事會”為引擎，不斷增強鄉村治理的自治力。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，六合區申報了項目試點。2017年，六合區委辦公室、區政府辦公室印發《六合區開展村民小組自治試點工作方案》，全區已在783個村成立了村民小組理事會。2018年，六合區村民小組自治試點工作方案，入選全省農業農村政策創新成果。

1.完善基層自治制度。健全完善基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等自治制度，保障群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。強化民主決策，按照村級“五議兩公開”程序和民主集中制原則實行決策﹔強化民主管理，嚴格執行六合區《基層群眾自治組織協助政府工作事項》和《基層群眾自治組織依法履行職責事項》兩份清單，完善財務支出審批、建設工程實施、經濟合同管理等工作流程﹔強化民主監督，加強村（居）務監督委員會建設，制定村級“小微權力清單”“監督責任清單”，將黨務、村（居）務、財務列入監督內容。加強基層自治規范性建設，科學、民主、依法制定自治章程、村規民約（社區公約），豐富基層自治形式，強化協商民主，提升基層自治組織自我管理與服務能力。發動引導村（居）民自覺遵守、貫徹、維護自治制度，促進各種問題在自治制度框架內得以妥善解決。

2.搭建民主議事平台。組織引導政治素質硬、群眾基礎牢、致富能力強的黨員群眾組建“村民小組理事會”，通過完善制度、規范流程，推動村民理事會主動參與村級事務協商、矛盾糾紛調解、生活生產服務等工作，形成以村黨組織為核心，村兩委—村民小組理事會—農戶三級鄉村治理架構。注重突出“村民小組理事會”主體地位，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權利監督為重點，著力提高群眾依法行使民主權利和履行義務的自覺性，調動村民參與村居事務的主動性和積極性。在2019年“三清一改兩提升”人居環境整治中，全區村民理事會全面動員，理事會成員積極配合，共清理各類垃圾3.07萬方，拆違526處27518.38平方米，整破1060處，治亂8568處，完成河塘河道疏浚整治423萬方、農村道路綠化125.02公裡，建成綠美鄉村7個。

3.豐富自治形式方法。在村居基層自治中總結提煉出“三會五有兩評議”工作法：“三會”即根據工作需要，適時召開黨小組月度學習會、村民理事季度議事會、村居兩委年度評議會﹔“五有”即：有陣地、有櫥窗、有章程、有記錄、有作為，做到黨小組有黨員工作坊、理事會有議事活動室，黨小組、理事會建有宣傳欄、公示欄，有理事會章程、村規民約和相關制度，黨小組活動、理事會議事有規范完整記錄，黨小組引領理事會積極參與鄉村振興、美麗鄉村建設、平安創建工作、民生實事項目、公益慈善、防災減災、文體娛樂等基層事務﹔“兩評議”即邀請村民代表評議黨小組和理事會成員工作成效。

（四）以“鄉村法律服務站”為引擎，不斷增強鄉村治理的有序力。鄉村治理，法治是保障。近年來，六合區把鄉村法律服務站建設作為鄉村依法治理工作的有力抓手，全區105個村(社區)“鄉村法律服務站”實行全覆蓋，服務站通過法治宣傳、法律服務、法治實踐等活動助力鄉村治理和鄉村振興。

1.開辟普法宣傳新局面。針對基層群眾法治觀念淡漠、農村法治基礎薄弱的現狀，堅持筑牢陣地、拓展載體、豐富形式、健全機制，推進鄉村普法常態化、制度化、實效化。全區村居法律圖書室、法治宣傳欄、法治文化廣場等陣地實施建成率100%，讓群眾學法有場所、查閱有資料、休閑有去處。開通“六合智慧普法”微信公眾號、“法潤民生”微信群、“六合司法”普法微博，圍繞各類主題宣傳活動以及群眾關心關注的問題，精准推送圖片文字和視頻信息，2019年發布各類法制宣傳信息3000余條，閱讀量達970萬次。全面實施“周周有約·法潤萬家”鄉村行普法活動，發動村居“兩委”干部和基層文藝愛好者，創作一批法治文化作品，以法治小品、相聲、戲曲、露天電影等形式向群眾普及法律知識。2019年，累計開展系列活動200余場，專場法治文藝演出活動30余場，受眾人次近10萬。

2.實踐“楓橋經驗”新探索。深入落實堅持發展“楓橋經驗”實現矛盾不上交三年行動計劃，全區配備專職調解員206名，兼職調解員379名，街鎮、村居調委會規范化建設達100%，規模以上企業單位調解組織健全率達90%以上，組建了由高級調解員、資深律師、公証員、區級機關相關部門業務骨干組成的30余人的調解專家庫。將街鎮矛盾調解中心設在公安派出所，新招錄70名高素質專職調解員常駐值班、隨警作戰，街鎮綜治辦、派出所、司法所等相關部門共同參與，著力強化復雜矛盾糾紛的調解工作。深入推進社區警務改革，警務責任區實有人口控制在城區10000人、農村5000人以內，按照“一社區一民警”比例增配社區民警，落實社區警務專用車輛，厘清職責范圍，推動社區民警沉入村居開展源頭摸排、化解矛盾。依托村居調委會建強調解基礎平台，全區105個村居委會調解室規范運行，實行“前台接待、后台調處”，打造了矛盾糾紛調解“十大品牌工作室”，在500戶以內居民小區設立調解工作室，實現人民調解服務群眾“零距離”。

3.構建法律服務新平台。織密“一張網”互動，讓群眾足不出戶就能享受“指尖上”的公共法律服務。以村居為單位建立“法潤民生”微信群，街鎮司法所、村居兩委會、法律顧問在線提供全方位法律服務。搭建“一線通”平台，打通服務群眾“最后一公裡”。優化“12348”電話熱線功能，安排4名專職律師提供7×24小時全天候服務，在街鎮、村居公共法律服務中心、司法行政服務站和公共法律服務窗口發放“12348”法律服務聯系卡，引導群眾通過熱線平台咨詢法律問題。發揮“一顧問”作用，提升鄉村治理能力。完成所有村居“一村一居一法律顧問”配備工作，組織法律顧問定期到基層解答群眾法律咨詢、為重大事項提供法律幫助、開展村規民約法律體檢、指導調處重大民間糾紛等服務內容，為提升基層法治建設水平提供了人才支持。2019年，“法潤民生微信群”解答群眾法律咨詢1000余次，12348熱線為群眾提供法律咨詢、普法宣傳、法律援助等法律服務服務4800余人次，申請援助60余人。

（五）以“文明實踐站”為引擎，不斷增強鄉村治理的感召力。六合區將新時代文明實踐站作為德治的載體，開展各種精神文明實踐活動,弘揚社會主義核心價值觀。全區105個社區（村）中，已建成18個示范新時代文明實踐站，打造出一支新時代文明實踐主力軍，涌現了“紅喇叭”“大拇指”“龍臍山”“蒲公英”“好鄰邦”等一批文明實踐工作品牌。

1.宣傳精神文明建設內容。整合黨群服務中心、農家書屋、道德講堂、愛國主義教育基地、核心價值觀主題公園等陣地資源，著力宣講習近平新時代中國特色社會主義思想，著力解讀黨和國家的路線方針政策，著力開展愛國主義主題教育活動，著力宣傳家風家訓家規、先進人物事跡、移風易俗文明之事等內容。通過學習教育，使廣大村民進一步掌握習近平新時代中國特色社會主義思想、熟悉和了解黨的路線方針政策，進一步激發廣大村民愛國、愛黨和熱愛中國特色社會主義制度的熱情，進一步提高廣大村民的文明素養，進一步加強廣大村民傳統道德傳承，進一步提升鄉風文明程度。

2.選樹精神文明典范。全區廣泛開展“最美六合人”“好兒媳”“最美網格員”“最美平安志願者”等評選活動，鄉村教師吳在劉入選2019年“中國好人”，六合電視台、《今日六合》報、“六合發布”等媒體宣傳好人好事、道德模范、孝老愛親等內容，常態發布“善行義舉榜”，在全區形成崇德向善的良好社會氛圍，極大地聚集了社會正能量，筑牢德治根基。深化文明家庭創建，開展“星級文明戶”“美麗庭院”等評比活動，把文明引導、關愛留守兒童、關愛空巢老人等“鄰裡守望”“講文明樹新風”等內容納入活動之中。2019年，全區評選產生五星級文明戶105戶，四星級文明戶2743戶，三星級文明戶17998戶，評選產生星級美麗庭院372戶。通過活動的開展，使廣大村民實現自我管理、自我教育、自我提高目的，激發他們重視家庭、重視家教、重視家風的熱情。

3.搭建精神文明活動平台。全區在村(社區)廣泛成立了紅白理事會、禁毒禁賭會和各種志願者服務隊，做到有人管事、有章理事，遏制大操大辦、攀比炫富等陳規陋習，利用各類自治組織“去除”不良風氣，形成健康向上的民風民俗。紅白理事會在百姓的婚喪嫁娶活動中，引導村民遵守公序良俗，倡導文明新風，破除陳規陋習，反對封建迷信，堅持節儉理事，婚事新辦，喪事儉辦，反對大操大辦，鋪張浪費，堅持依法辦事。禁毒禁賭會積極開展禁毒禁賭宣傳，通過廣泛宣傳，進一步提高了村民參與禁毒禁賭工作的主動性和自覺性，加深了對賭博、毒品危害的認識，形成了拒絕賭博、毒品的良好氛圍。根據現實需求分類分項建立志願服務隊伍，如黨員志願服務隊、治安巡邏志願服務隊、文藝宣傳志願服務隊、環境保護志願服務隊、關愛未成年人志願服務隊等，通過“人人爭當最美志願者”“志願服務在身邊”等“潤物細無聲”的活動，有利於形成文明鄉風、良好家風、淳朴民風，不斷提高鄉村社會文明程度，改善農民精神風貌，煥發鄉村文明新氣象。

三、成效與反響

六合區探索以黨建為引領、網格為基礎、自治法治德治相結合為路徑的“1＋1＋3”鄉村治理“六合模式”，並取得了較為明顯的成效。2019年底，六合區被確認為第二批全省現代社區治理創新實驗區。

一是鄉村治理由“無組織”向“有組織”轉變。過去由於管理力量不足等原因，農民處於“無組織”狀態。構建現代鄉村治理體系后，治理力量得以有效延伸到基層，廣大農民通過理事會等有序組織起來，保障了其在關系切身利益問題上能夠充分表達意願、參與協商議事，真正實現了有人管事、有章理事。

二是群眾參與由“被動式”向“主動式”轉變。過去談工程建設、環境整治等往往因為群眾參與面不廣、參與度不深，導致干部在干、群眾在看的現象較為普遍。構建現代鄉村治理體系后，組務主要由村民自己管理，群眾通過親身體驗工程建設、環境整治等工作的艱辛與不易，能夠倍加珍惜建設整治成果，參與的態度更為積極，文明和諧之風日益濃厚。

三是干群關系由“鬆散型”向“緊密型”轉變。過去一些村居由於規模較大、人口較多，在地緣、人緣上存有差異，很多事務難以集中民意達成共識，導致為民服務的效率不夠高、群眾意見較大。構建現代鄉村治理體系后，理事會成員會隨時進家入戶了解民情，及時幫助村民向村居“兩委”反映問題，無形中在村“兩委”和村民之間架起了一座溝通的橋梁，有力地促進了干群關系的融洽和諧。

四、探討與目標

到2020年底，現代村社區治理的制度框架和政策體系基本形成，村社區基層黨組織更好發揮戰斗堡壘作用，以黨組織為領導的村社區基層組織建設明顯加強，以網格為單元的村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，村社區治理體系進一步完善。到2021年底，進一步強化黨的領導，加強基層黨組織建設，夯實黨的執政基礎，自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的基層自治體系更加完善，依法決策、依法辦事、全民守法的基層法治體系更加強化，文明立德、文化育德、力行踐德、學優弘德的基層德治體系更加健全。